I SA/Wa 1538/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Gminy B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w której stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., nr [...] o stwierdzeniu nieodpłatnego nabycia przez Gminę B. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej B., w obrębie [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w decyzji z dnia [...] maja 1991 r. stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę B., z mocy prawa, własności nieruchomości szczegółowo opisanych w kartach ewidencyjnych nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2, zabudowanej [...], wystąpiło M. [...] w J., które wskazało, iż w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. M. O. w J. prowadziło na przedmiotowej nieruchomości działalność określoną w statucie i wynikającą z zakresu właściwości oraz kompetencji wojewody jako organu administracji rządowej. W związku z powyższym w opinii M. [...] w J. istniały podstawy, aby twierdzić, iż sporna nieruchomość nie podlegała komunalizacji na mocy przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto M. [...] wskazało, że Wojewoda [...] wydając sporną decyzję nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, skutkiem czego było pominięcie art. 11 ust. 1 ustawy, który jako przepis szczególny w stosunku do art. 5 ust. 1 winien być uwzględniony przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...], wskazując, iż przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i zgodnie z dyspozycją art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. polegała wyłączeniu spod komunalizacji. Gmina B. wniosła podanie o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż protokół zdawczo – odbiorczy sporządzony w dniu [...] maja 1977 r. przez Wojewodę [...], a przekazujący nieruchomość do Urzędu Wojewódzkiego w J., na który powołuje się M. [...], nie jest dokumentem stwierdzającym tytuł prawny do władania nieruchomością. Wnioskodawca wskazał również, iż prawo do dysponowania nieruchomością nie zostało uregulowane w trybie art. 87 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż wniosek ten nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ podtrzymał stanowisko, iż koniecznym było stwierdzenie – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – nieważności decyzji komunalizacyjnej w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę B., z mocy prawa, własności nieruchomości stanowiącej aktualnie działkę nr [...], ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i zgodnie z dyspozycją art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., podlegała wyłączeniu spod komunalizacji. Organ nadzorczy wyjaśnił ponadto, iż działka nr [...] wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami została przekazana na podstawie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1995 r. w zarząd M. O. w J. na 10 lat, tj. do dnia [...] kwietnia 2005 r. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. wniosła Gmina B. zarzucając organowi naruszenie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, iż nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej B., w obrębie [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisane w kartach inwentarzowych nr [...] w części dotyczącej działki nr [...], nie podlegały komunalizacji z mocy prawa, a zatem stwierdzenie nabycia ich własności przez Gminę B. w sposób rażący naruszało przepisy obowiązującego prawa. Ponadto zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa działki nr [...]. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, iż nie sposób zgodzić się z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, co powodowałoby wyłączenie jej spod komunalizacji. Organ oparł swoje ustalenie w tym zakresie tylko i wyłącznie na treści protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [...] maja 1977 r. Z protokołu tego nie wynikało jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość faktycznie była wykorzystywana na cele związane z realizacją zadań publicznych, które należały do właściwości organów administracji rządowej. Fakt, że funkcję organu założycielskiego w stosunku do [...] pełnił wojewoda, nie przesądza jeszcze o tym, że wykonywało ono zadania należące do właściwości rządowej, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W ocenie skarżącej organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób pobieżny, bez szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości, który istniał w dniu 27 maja 1990 r. Bez znaczenia dla oceny istnienia przesłanek komunalizacji nieruchomości są zdarzenia, które miały miejsce po tej dacie, w szczególności wydanie przez Burmistrza Gminy i Miasta B. w dniu [...] kwietnia 1995 r. decyzji oddającej przedmiotową nieruchomość w zarząd M. O. w J. na okres 10 lat. Zdaniem skarżącej organ nadzorczy także w sposób nieprawidłowy zakwalifikował działalność [...] do kategorii zadań administracji rządowej o charakterze publicznym, co stanowiło niedopuszczalną interpretację rozszerzającą art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W ocenie skarżącej działalność ta nie stanowiła realizacji zadań o charakterze publicznym, co najwyżej służyła realizacji celów o charakterze użyteczności publicznej. W konsekwencji również nieruchomość, na której działalność ta była prowadzona, nie mogła podlegać wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W przedmiotowej sprawie Sąd był obowiązany dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. i decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2009 r., w sposób wynikający z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Oznacza to, iż kontrola sądowa tych aktów nie mogła ograniczyć się jedynie do oceny zasadności zarzutów zawartych w skardze, lecz wymagane było dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego aktu co do zgodności z prawem w celu ustalenia czy organ uchybił prawu w sposób uzasadniający uchylenie decyzji. Uwzględniając powyższe należy wobec tego wskazać, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Potwierdzenie spełnienia warunku określonego w art. 28 k.p.a. może nastąpić w oparciu o przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę do ustalenia istnienia interesu lub obowiązku danego podmiotu. Komunalizacja mienia państwowego, do której znajdą zastosowanie przepisy w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej – "ustawa", dotyczy stosunków własnościowych pomiędzy Skarbem Państwa a gminą. W postępowaniu komunalizacyjnym następuje rozstrzygnięcie kwestii nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę. Stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy są Skarb Państwa i odpowiednia gmina. Inny podmiot może być stroną tego postępowania, jeżeli zostanie potwierdzone, że postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tego podmiotu. Postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej powinno być przeprowadzone z udziałem stron tego postępowania, a także podmiotu, którego obowiązku prawnego lub interesu dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07, niepubl.). Warunek ten dotyczy także podmiotu inicjującego postępowanie nadzorcze. Pierwszy etap postępowania zainicjowanego żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania lub decyzji odmownej. Wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, iż w ocenie organu zostały spełnione przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, w tym warunek wniesienia żądania przez uprawniony do tego podmiot. W przypadku stwierdzenia, iż przesłanki te nie zostały spełnione, a w szczególności wnioskodawca nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania nadzorczego, konieczne jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Odnosząc przedstawione wyjaśnienia do sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Sąd stwierdza, iż analiza akt sprawy, a w tym uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie daje podstawy do uznania, iż organ nadzorczy rozważył kwestię posiadania przez M. [...] legitymacji do zainicjowania postępowania nadzorczego. Potwierdzeniem tego stanowiska może być także niewydanie przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania. Sąd zauważa przy tym, iż rozstrzygając sprawę administracyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji był obowiązany do przedstawienia w kolejno wydanych decyzjach argumentów prawnych wskazujących na istnienie po stronie M. [...] uprawnienia do zainicjowania postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. o stwierdzeniu nieodpłatnego nabycia przez Gminę B. własności nieruchomości (działki nr [...]). Organ nie wypełnił tego obowiązku, co skutkuje niemożnością oceny stanowiska organu w ramach postępowania sądowego. Powyższe oznacza, iż organ nadzorczy nie zrealizował dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a., a sporządzając uzasadnienie decyzji uchybił obowiązkom wynikającym z art. 107 § 1 k.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów mogło mięć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania i wymagane w toku dalszego postępowania nadzorczego potwierdzenie legitymacji M. [...] do zainicjowania postępowania nadzorczego czynią przedwczesną ocenę zarzutów skarżącej. Zarzuty te zmierzały do zakwestionowania ustaleń i stanowiska organu, iż przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, co miało spowodować wyłączenie jej spod komunalizacji i ostatecznie stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. Przedstawione stanowisko skarżącej wymagałoby oceny jedynie w przypadku przesądzenia, iż M. [...] było legitymowane do wystąpienia z żądaniem. Warunek ten, co zostało powyżej omówione, nie został jednak spełniony. Wobec tego należy jedynie zauważyć, iż organ nadzorczy rozstrzygając ponownie sprawę po ewentualnym potwierdzeniu legitymacji wnioskodawcy, będzie obowiązany do wskazania argumentów faktycznych i prawnych przemawiających za ustaleniem, iż przedmiotowe mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. W toku dalszego postępowania administracyjnego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni powyższe uwagi, a w pierwszej kolejności oceni legitymację M. [...] w J. do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152, orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.