VI SA/Wa 421/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2010 r. sprawy ze skargi L. L. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od uchwały dotyczącej odmowy umorzenia składek członkowskich 1. uchyla zaskarżoną uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., Krajowa Rada Radców Prawnych, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego L. L. od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiającej umorzenia składek członkowskich – działając na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. oraz § 3 ust. 3 uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału w latach 2008-2010 – stwierdziła niedopuszczalność odwołania od uchwały Rady OIRP w sprawie odmowy umorzenia składek członkowskich. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] lutego 2008 r. skarżący L. L., powołując się na przepis § 3 ust. 1 ww. uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2008 r. zwrócił się do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek członkowskich za okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia uzyskania dochodów z innych źródeł niż zasiłek dla bezrobotnych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż wspomniany zasiłek jest jego jedynym źródłem utrzymania, na dowód czego załączył kopię decyzji Starosty Powiatowego w G. z dnia [...] września 2007 r. wydanej w przedmiocie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznającej prawo do zasiłku w wysokości 646,00 złotych miesięcznie. Następnie w dniu [...] maja 2008 r. skarżący złożył w Radzie OIRP w O. pisemną informację o niewykonywaniu zawodu radcy prawnego od dnia 21 stycznia 2006 r., zaś w dniu 21 czerwca 2008 r. dodatkowe dokumenty, w tym m.in. zeznanie podatkowe za 2007 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. wydała w dniu [...] sierpnia 2008 r. uchwałę nr [...], na podstawie której odmówiła stronie umorzenia zaległych składek członkowskich za okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia uzyskania dochodów z innych źródeł niż zasiłek dla bezrobotnych. W uzasadnieniu Rada OIRP stwierdziła, iż skarżący nie wykonuje zawodu radcy prawnego, a jego trwanie w samorządzie wynika z innej potrzeby niż wykonywanie zawodu radcy prawnego. Wobec tego Rada OIRP uznała, że odmowa umorzenia zaległych składek członkowskich jest uzasadniona. Jednocześnie Rada OIRP w O. pouczyła skarżącego w treści uchwały, iż przysługuje od niej odwołanie do Krajowej Rady Radców Prawnych w terminie 30 dni od daty doręczenia przedmiotowej uchwały. W dniu [...] października 2008 r. skarżący od powyższej uchwały organu I instancji odwołał się do Krajowej Rady Radców Prawnych. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały Rady OIRP i umorzenie zaległych składek zgodnie z wnioskiem albo o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Radzie OIRP w O., skarżący zarzucił Radzie OIRP obrazę prawa materialnego poprzez pominięcie przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 uchwały nr [...]Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2008 r. i w konsekwencji nierozpoznanie wniosku w części merytorycznej. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, iż Rada OIRP zamiast zająć się ustaleniem trudniej sytuacji materialnej radcy prawnego uniemożliwiającej płacenie składek członkowskich skupiła się na przyczynach trwania strony w samorządzie zawodowym. W tej sytuacji skarżący uznał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest całkowicie niejasne i oderwane od istoty wniosku. Jednocześnie skarżący uzupełniając materiał dowodowy sprawy celem wykazania trudniej sytuacji życiowej wskazał, iż decyzją Starosty Powiatowego w G. z dnia [...] września 2008 r. utracił prawo do zasiłku dla bezrobotnych, co oznacza, że w chwili obecnej pozostaje na utrzymaniu żony nie posiadając środków na opłacanie składek członkowskich. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego L. L., Krajowa Rada Radców Prawnych - działając na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. oraz § 3 ust. 3 uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału w latach 2008-2010 - uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. stwierdziła niedopuszczalność odwołania od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w sprawie odmowy umorzenia składek członkowskich. W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Radców Prawnych wskazała, iż postanowiła stwierdzić niedopuszczalność odwołania od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie odmowy umorzenia składek członkowskich z uwagi na treść przepisu § 3 ust. 3 cyt. uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2008 r., który stanowi, iż uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w przedmiocie odmowy umorzenia składek jest ostateczna, a zatem nie przewiduje się odwołania od tej uchwały. Na powyższą uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący – działając za pośrednictwem organu - wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały KRRP, skarżący zarzucił organowi samorządu radcowskiego naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 127 k.p.a. W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła, iż konstrukcja prawna przewidziana w przepisie § 3 ust. 3 uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2008 r., który faktycznie stwierdza ostateczność decyzji organu pierwszej instancji, sprzeczna jest z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasadą zaskarżalności każdej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych - wnosząc o jej oddalenie - podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Zdaniem KRRP określenie wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału jest ustawowym uprawnieniem samorządu, które wynika z treści art. 60 pkt 11 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.). Nie jest to wobec tego – jak stwierdziła KRRP – sprawa indywidualna z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu k.p.a., ale sprawa o charakterze samorządowym podlegająca rozstrzygnięciu wewnątrz samorządowemu. Krajowa Rada Radców Prawnych podniosła, iż zgodność z prawem takiego przejawu działania samorządu podlega nadzorowi Ministra Sprawiedliwości, stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. KRRP wskazała, iż Minister Sprawiedliwości nie skorzystał ze swojego uprawnienia zawartego w art. 47 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, w związku z czym – zdaniem organu - uchwała nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2008 r. korzysta z domniemania zgodności z prawem. W tej sytuacji Krajowa Rada Radców Prawnych uznała, że nie ma podstaw prawnych do stawiania zarzutu, że tryb związany z umarzaniem należności z tytułu składki członkowskiej jest niekonstytucyjny i narusza przepisy k.p.a. Ponadto Krajowa Rada Radców Prawnych uznała, że miała prawo uchwalić taki tryb postępowania przy umorzeniu składki członkowskiej, jaki wynika z treści § 3 ust. 3 uchwały nr [...]Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2008 r. KRRP zwróciła uwagę, iż żaden z przepisów ustawy o radcach prawnych nie nakazuje samorządowi regulować zasady umarzania składki członkowskiej. W konsekwencji przesądza to, zdaniem organu, że nie istnieje droga odwoławcza od uchwały rady okręgowej izby radców prawnych odmawiającej umorzenia należności z tytułu składki członkowskiej, co dało pełną podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga L.L. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2008 r. narusza prawo. Zdaniem Sądu, rozstrzygając w niniejszej sprawie, Krajowa Rada Radców Prawnych dopuściła się ewidentnej obrazy przepisów art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i wyrażonej w nich zasady praworządności – poprzez wydanie uchwały stwierdzającej niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. w oparciu o niekonstytucyjną, tj. niezgodną z art. 78 Konstytucji RP, normę prawną zawartą w § 3 ust. 3 uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału w latach 2008-2010. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana w wyniku postępowania opartego na przepisach cyt. uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2008 r., w ramach którego skarżący wnosił do organów samorządu zawodowego o umorzenie należności z tytułu zaległych składek członkowskich za okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia uzyskania dochodów z innych źródeł, niż zasiłek dla bezrobotnych. Krajowa Rada Radców Prawnych, wydając zaskarżoną uchwałę w oparciu o przepis art. 134 k.p.a., powołała się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na unormowanie zawarte w § 3 ust. 3 uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2008 r., który stanowi, iż uchwała rady okręgowej izby radców prawnych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składki jest ostateczna. Należy zauważyć, iż cyt. uchwała z dnia [...] stycznia 2008 r. podjęta została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 60 pkt 11 ustawy z dnia [...] lipca 1982 r. o radcach prawnych, który stanowi, iż do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy m.in. określenie wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału. Niewątpliwie zgodzić się należy z Krajową Radą Radców Prawnych, iż w świetle w/w przepisu ustawy o radcach prawnych, określenie wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału jest ustawowym uprawnieniem samorządu radcowskiego. Niemniej, w ocenie Sądu, nie sposób jednocześnie podzielić stanowiska tego organu, iż sprawa dotycząca rozpatrzenia wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składki członkowskiej nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu k.p.a., lecz sprawą o charakterze samorządowym podlegającą wyłącznie rozstrzygnięciu wewnątrz samorządowemu. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Krajowej Rady Radców Prawnych, bez istotnego znaczenia dla oceny niniejszej sprawy pozostaje również okoliczność, że zgodność z prawem podjętej przez KRRP uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. podlegała nadzorowi Ministra Sprawiedliwości, który nie skorzystał ze swojego uprawnienia zawartego w art. 47 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. W związku z powyższym nie sposób – zdaniem Sądu – zgodzić się z Krajową Radą Radców Prawnych, że jej uchwała nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. korzysta z domniemania zgodności z prawem. W tej sytuacji nie można również przyjąć, jak sugerował organ samorządu radcowskiego, że brak jest podstaw prawnych do oceny legalności unormowań korporacyjnych regulujących tryb związany z umarzaniem należności z tytułu składki członkowskiej. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd zobowiązany był w związku z powyższym uwzględnić fakt, iż przepis art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ponadto należy zauważyć, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, zaś w myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym według art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Na wstępie Sąd zmuszony był rozważyć, czy konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania ma zastosowanie do postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o umorzenie należności z tytułu składki członkowskiej, a więc postępowania regulowanego uchwałą KRRP nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Otóż należy bowiem zauważyć, iż określona w art. 78 Konstytucji RP zasada znajduje zastosowanie tylko tam, gdzie prawa i wolności podlegają konkretyzacji i indywidualizacji, a więc wtedy, gdy istnieje możliwość wydawania indywidualnych rozstrzygnięć prawnych. Przyjąć należy, iż w rozpatrywanej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia z postępowaniem, w którym doszło do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia prawnego dotyczącego sfery uprawnień osobistych skarżącego L.L. Nie ulega wątpliwości, że § 3 ust. 3 omawianej uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., stanowiąc, że uchwała rady okręgowej izby radców prawnych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składki jest ostateczna, wyłącza tym samym możliwość wniesienia, na zasadach ogólnych określonych w art. 60 pkt 6 ustawy o radcach prawnych, odwołania od rozstrzygnięcia wydanego przez organ samorządu zawodowego w pierwszej instancji (w przypadku niniejszej sprawy przez Radę OIRP w O.) do Krajowej Rady Radców Prawnych, co stanowi wyraźny wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania określonego w tym przepisie ustawy korporacyjnej. W świetle cytowanych powyżej przepisów Konstytucji RP oraz kodeksu postępowania administracyjnego tego rodzaju wyjątek może wynikać jedynie z aktu rangi ustawowej (tak również: S. Błaszak /w:/ Glosa do uchwały NSA z dnia 30 października 2007 r., II GPS 3/07, GSP-Prze.Orz. 2008/3/11). Konstytucja nie precyzuje charakteru tych wyjątków, niemniej nie oznacza to, że ustawodawca ma pełną, nieskrępowaną swobodę w ustalaniu katalogu takich wyjątków. Przede wszystkim należy liczyć się z tym, że nie mogą one prowadzić do naruszenia innych norm konstytucyjnych i powodować przekreślenia samej zasady ogólnej. Trybunał Konstytucyjny uznał w swoim orzecznictwie, że odstępstwo od reguły wyznaczonej treścią normatywną art. 78 Konstytucji RP powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami, które usprawiedliwiałyby pozbawienie strony postępowania środka odwoławczego (tak m.in. Jerzy Oniszczuk /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 777 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). W niniejszej sprawie należy zauważyć, iż żaden przepis ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, ani żaden inny akt normatywny rangi ustawy, regulujący funkcjonowanie organów samorządu radcowskiego, nie przewiduje jakiegokolwiek wyłączenia zasady dwuinstancyjności w sprawach tego rodzaju, jak sprawa będąca przedmiotem rozstrzygania zaskarżoną uchwałą Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2008 r. Artykuł 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z takiego konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika prawo sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami aktów niższego, niż ustawa - rzędu, realizowane poprzez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia ich sprzeczności z Konstytucją i ustawą. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przepis § 3 ust. 3 uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału w latach 2008-2010, wyłączający dwuinstancyjność postępowania w odniesieniu do uchwał rady okręgowej izby radców prawnych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składki członkowskiej, narusza niewątpliwie zarówno art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., a także przepisy ustawy o radcach prawnych, w tym przede wszystkim art. 60 pkt 6 tego aktu normatywnego, wyrażające zasadę dwuinstancyjności postępowania przed organami administracji (organami samorządu radcowskiego). W tej sytuacji rzeczą sądu administracyjnego jest odmowa stosowania wspomnianego przepisu uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych. W konsekwencji rodzi to skutek w postaci uznania, że wydanie zaskarżonej uchwały KRRP stwierdzającej niedopuszczalność odwołania od uchwały Rady OIRP w O. w sprawie odmowy umorzenia składek członkowskich nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Naruszenie przepisów art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i wyrażonej w nich zasady praworządności nastąpiło - zdaniem Sądu - z uwagi na wydanie spornej uchwały stwierdzającej niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. w oparciu o niekonstytucyjną, tj. niezgodną z art. 78 Konstytucji RP, normę prawną zawartą w § 3 ust. 3 ww. uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych nr [...]. W konsekwencji należy uznać, iż skoro zaskarżona uchwała organu odwoławczego oparta została na niekonstytucyjnej podstawie, winna być uchylona i w toku ponownego postępowania zastąpiona nowym rozstrzygnięciem, zgodnym z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a., orzekł, iż zaskarżona uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych nie będzie podlegać wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.