II OSK 1576/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1460/09 w sprawie ze skargi T. B. na uchwałę Prezydenta Miasta Oświęcim z dnia 29 sierpnia 2007 r. nr XIV/127/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. B. na uchwałę Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 sierpnia 2007 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu przy ul. Nadwiślańskiej (dla części działki Nr [...]). W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Uchwałą z dnia 29 sierpnia 2007 r. Rada Miasta Oświęcim zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowanie przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu przy ul. Nadwiślańskiej. Skarżący, po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Oświęcim do usunięcia naruszenia interesu prawnego wniósł skargę na tę uchwałę. W skardze tej skarżący zarzucił naruszenie art. 10, 14 ust. 5, art. 17 pkt 2, 4 i 6, art. 20 i 25 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez: niepoinformowanie Wójta Gminy Oświęcim o przystąpieniu do sporządzania planu, niezgodność planu z § 36 ust. 2 pkt 1 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miast Oświęcim, nieprzedstawieniu do zaopiniowania Wójtowi Gminy Oświęcim projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, nieuzyskanie faktycznej opinii Wójta Gminy Oświęcim o projekcie planu oraz uchybienie terminu pozwalającego na uchwalenie planu. Wyrokiem z dnia 9 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1290/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na uchwałę z dnia 29 sierpnia 2007 r., ponieważ skarżący nie wykazał, że w wyniku podjęcia uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09 uchylił zaskarżony wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, z uwagi na naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w wyniku błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że sam fakt położenia nieruchomości skarżącego poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość zaskarżenia tej uchwały przez skarżącego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę przyjmując, że skarżący nie wykazał, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Skarżący jest właścicielem działek nr [...] położonych w S. Działki te nie przylegają bezpośrednio do terenu objętego zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego. Działki nr [...] nie są zabudowane, natomiast działka nr [...] jest zabudowana. Z wymienionych działek najbliżej obszaru objętego zaskarżonym planem położona jest działka nr [...]. Ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej wynika, iż od najdalej wysuniętej części działki nr [...] do obszaru objętego planu jest ok. 600 m. Z "Prognozy skutków realizacji ustaleń planu miejscowego na środowisko" wynika, że negatywne skutki planu są niewielkie. Ustalenia tego planu oddziaływać będą negatywnie na bezpośrednie sąsiedztwo i zdrowie ludzi. Zaskarżony plan przewiduje wyłączenie z terenu składowania pasów obrzeżnych obszaru objętego planem szerokości 10 m przy granicy północnej i południowej oraz 25 m przy granicy wschodniej (a więc w kierunku, w którym zlokalizowane są działki skarżącego) z równoczesnym nakazem zachowania w tym pasie istniejącej zieleni o charakterze izolacyjnym (zadrzewienia i zakrzewienia). W ocenie Sądu postanowienia planu nie zawierają żadnych ograniczeń z zakresie korzystania z praw właścicielskich lub innych uprawnień, ani nie nakładają obowiązków poza obszarem objętym planem (np. nie wprowadzają stref ochronnych). Nie można zatem wskazać, aby zapisy planu w sposób bezpośredni lub pośredni naruszały interes prawy lub uprawnienia skarżącego. Skarżący, zaskarżając w całości uchwałę, kwestionuje tym samym ustalenia przyjęte w stosunku do nieruchomości objętej zakresem planu, tj. której nie jest właścicielem a z pewnością do której swojego prawa własności i jego naruszenia nie wykazał. Plan zagospodarowania przestrzennego nie przesądza, czy i kiedy obszar objęty planem zostanie zagospodarowany zgodnie z określonym w nim przeznaczeniem. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i jego wejście w życie nie jest równoznaczne z rozpoczęciem i powstaniem inwestycji w nim przewidzianych. Należy odróżnić kwestie związane z planowaniem (stanowieniem aktów prawa miejscowego o charakterze abstrakcyjnym) od realizacji konkretnych inwestycji, które mogą, lecz nie muszą powstać na obszarze objętym planem. Skuteczność skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zależy od wykazania naruszenia interesu prawnego, naruszenia już dokonanego a nie dopiero ewentualnego, możliwego w przyszłości. Kwestie przyszłego, ewentualnego negatywnego oddziaływania na środowisko czy życie i zdrowie ludzi w związku z funkcjonowaniem planowanego dopiero w przyszłości składowiska odpadów, w tym niebezpiecznych nie mogą przesądzać o aktualnym z chwilą wejścia planu w życie naruszeniu konkretnego interesu prawnego skarżącego. Ponadto, zdaniem Sądu mając na uwadze odległość pomiędzy obszarem objętym zaskarżonym planem a działkami skarżącego (najbliżej położona jest niezabudowana działka nr [...]), wynosząca ok.600 m oraz dokumentację planistyczną (w szczególności "Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego"), nie sposób przyjąć tezy, iż postanowienia planu negatywnie oddziaływają lub będą oddziaływać negatywnie na nieruchomości skarżącego. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 1, art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, że uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezależnie od tego czy zostaną skonkretyzowane i urzeczywistnione w realnych działaniach wpływają na realizację uprawnień właścicielskich. To, że inwestycja nie została jeszcze zrealizowana nie oznacza, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Z momentem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego budowę składowiska odpadów w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego doszło do obiektywnego spadku wartości tej nieruchomości. Konsekwencją lokalizacji składowiska odpadów może być emisja szkodliwych gazów, skażenie gleby. Mieszkańcy zostaną bezpośrednio narażeni na immisje. Ponadto wadliwe jest ustalenie, że najbliższa niezabudowana działka skarżącego znajduje się w odległości 600 m od granic obszaru objętego planem, ponieważ w istocie odległość ta wynosi 200 m. Pozbawiono skarżącego możliwości składania uwag do uchwalonego planu. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 29 sierpnia 2007 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując skargę kasacyjną w granicach przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych należy przede wszystkim wyjaśnić, iż zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, iż jedna z działek skarżącego jest położona bliżej obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego aniżeli przyjął to Sąd pierwszej instancji (200 m a nie 600 m) nie zostało w żaden sposób powiązane z zarzutem naruszenia określonych przepisów. Kwestia usytuowania działek skarżącego w stosunku do terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy stanu faktycznego sprawy, który wynika z planu i załączonych do niego materiałów. Skarżący nie przytoczył w skardze kasacyjnej żadnego przepisu, który jego zdaniem naruszył Sąd pierwszej instancji przyjmując takie, a nie inne odległości na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (kopii map ewidencyjnych). Z tych względów podstawę do rozpoznania zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej stanowi stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji i przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzuty podnoszone przez skarżącego są w części uzasadnione, co jednak nie oznacza, iż są wystarczające podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Skarżący ma rację co do tego, że nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż samo uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie nie może powodować naruszenia interesu prawnego, albowiem plan określa na przyszłość jakie jest przeznaczenie obszaru i w jaki sposób można zagospodarować obszar objęty planem, co nie przesądza, że określone inwestycje zostaną zrealizowane. Także stanowisko Sądu co do skutków uchwalenia planu jest wadliwe. Uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów, już z chwilą wejścia w życie planu. Nie można więc prezentować poglądu, że dopiero realizacja zamierzeń inwestycyjnych zgodnie z postanowieniami planu może powodować skutki w postaci naruszenia interesu prawnego innych osób. Przeznaczenie terenu w planie na określone w nim cele może oddziaływać także na interesy właścicieli nieruchomości, które znajdują się na obszarze, którego plan nie obejmuje i powodować naruszenie tych interesów, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09. Skarżący trafnie zwrócił uwagę, że już przepisy art. 6 oraz art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują, że samo uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może powodować skutki w postaci naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości, które znajdują się na terenie objętym planem, jak i terenie, którego plan nie obejmuje. Należy jednak podkreślić, że ocena, czy na skutek uchwalenia planu wartość określonej nieruchomości obniżyła się albo czy korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób jest możliwe lub istotnie ograniczone nie może być dokonywana w sprawie w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy, ponieważ tego rodzaju sprawy należą do właściwości sądów powszechnych. Mimo wadliwego stanowiska co do przedstawionego wyżej zagadnienia, Sąd pierwszej instancji dokonał także oceny, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą. W zakresie tej oceny zaskarżony wyrok nie narusza art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani też wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów kodeksu cywilnego. Ocena ta oparta jest na założeniu, że nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, jeżeli uwzględni się dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości objętej planem, warunki zagospodarowania tej nieruchomości określone w planie a przede wszystkim znaczną odległość nieruchomości skarżącego od nieruchomości objętej planem. Taka ocena jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji mogła stanowić podstawę do stwierdzenie, iż interes skarżącego nie został naruszony, a wobec tego oddalenie skargi nie stanowiło naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wniesienie skargi wiąże z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą organu gminy, co oznacza wykazanie przez skarżącego nie tylko określonego interesu prawnego, którego dotyka uchwała, ale także, że interes ten został naruszony. Interes skarżącego jako właściciela nieruchomości mógł być dotknięty uchwałą, ponieważ interes prawny właściciela obejmuje prawo do korzystania z własnej nieruchomości, ale także do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Należy jednak podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że tak rozumiany interes prawny skarżącego, w okolicznościach tej sprawy nie został naruszony. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.