I SA/Op 511/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący : sędzia WSA Marzena Łozowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2010r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. w K. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu z dnia 14 sierpnia 2009r. Nr [...] w przedmiocie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi postanawia: odrzucić skargę W dniu 14 sierpnia 2009r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej sporządził wynik kontroli przedstawiający ustalenia i wnioski z postępowania kontrolnego przeprowadzonego w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz pochodzącymi z Unii Europejskiej oraz wywiązywania się z warunków finansowania pomocy w ramach realizacji Funduszu Spójności w zakresie realizacji projektu Nr [...] "zaopatrzenie w wodę i oczyszczanie ścieków w K.". W wyniku kontroli organ stwierdził nieprawidłowości w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii europejskiej, podlegającymi zwrotowi. W związku z powyższym organ określił, iż skarżąca winna zwrócić się do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z którym zostało zawarte porozumienie o realizacji Projektu Funduszu Spójności "Zaopatrzenie w wodę i oczyszczanie ścieków w K." celem uzgodnienia sposobu usunięcia nieprawidłowości wykrytych w toku kontroli oraz poinformowania organu kontroli skarbowej o ustaleniach dokonanych z NFOŚiGW. Jednocześnie w wyniku kontroli zawarto pouczenie, iż: kontrolowany jest obowiązany na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 19991r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 65 ze zm.) poinformować organ kontroli skarbowej o sposobie usunięcia wskazanych nieprawidłowości/ wykonania rekomendacji w ciągu 30 dni po upływie terminu określonego w pkt III niniejszego wyniku kontroli" (tj. 30 października 2009r.). Skarżąca pismem z dnia 1 września 2009 r. wezwała Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 14 września 2009r. organ uwzględnił wezwane strony jedynie w części – skorygował Wynik Kontroli, wskazując jako jego podstawę art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kontroli skarbowej. W pozostałym zakresie stwierdził, iż wynik został sporządzony prawidłowo. Miejskie Wodociągi i Kanalizacja w K. Sp. z o.o za pośrednictwem pełnomocnika złożyła skargę na wynik kontroli wnosząc o jego uchylenie w całości. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów: art. 120 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej, art. 15 ust. 1, 2 i 3, art. 7 ust. 1 , art. 22 ust. 2 art. 9, art. 140 ust. 1 i 3, art. 144 ustawy Prawo zamówień publicznych – zwane dalej PZP, art. 191 Ordynacji podatkowej, art. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Europejskiej nr 16/2003 z dnia 6 stycznia 2003r.,art. 81 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, art. 2 dyrektywy 2004/18/WE z dnia 31 marca 2004r., art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 249 akapit czwarty Traktatu WE, art. 20 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, art. 98, art. 99, art. 648 KC, art. 27 ust. 1 pkt 8 UKS w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 3b UKS oraz art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że objęty skargą wynik kontroli ogranicza się do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych w trakcie kontroli uchybień, nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków, nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Wskazał, iż ustalenia zawarte w wyniku kontroli mogą mieć znaczenie jako materiał dowodowy w odrębnym postępowaniu jakie obowiązany jest wszcząć dysponent środków publicznych – Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zaś ostateczne rozstrzygnięcie będzie należeć do sądu powszechnego. Na potwierdzenie niedopuszczalności skargi powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Ponadto organ ustosunkował się merytorycznie do pozostałych zarzutów skargi. W piśmie złożonym w dniu 1 grudnia 2009r. strona podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, wskazała, że wynik kontroli, w którym dokonuje się oceny wykonywania obowiązku lub uprawnienia, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Na potwierdzenie przywołała poglądy wyrażone w orzecznictwie i doktrynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Przedmiotem postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie były ustalenia w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz pochodzącymi z Unii Europejskiej oraz prawidłowość wywiązywania się z warunków finansowania pomocy z warunków finansowania pomocy w ramach realizacji Funduszu Spójności w zakresie realizacji projektu Nr [....] "zaopatrzenie w wodę i oczyszczanie ścieków w K." Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 września 1991r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004, nr 8 poz. 65 ze zm.), do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych, podlegającym zwrotowi. Rozstrzygnięcia, jakie mogą zapaść po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, określa art. 24 ustawy o kontroli skarbowej. Przepis ten wskazuje formy prawne zakończenia postępowania kontrolnego, wyróżniając decyzję lub postanowienie (art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy) oraz wynik kontroli (art. 24 ust. 2 lit. a i lit. b ustawy) wydawany wtedy, gdy ustalenia dotyczą nieprawidłowości innych niż wymagających wydania decyzji administracyjnej. Stosownie do unormowania art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako ustawa p.p.s.a.), sądy administracyjne są uprawnione do kontroli działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach ze skarg na inne niż wymienione w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z powyższym, aby dana czynność mogła być przedmiotem badania przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem, powinna ustalać, bądź odmawiać ustalenia, potwierdzać prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego. W uchwale NSA z dnia 4 grudnia 2000r., sygn. akt FPS 13/00, stwierdzono, że "wynik kontroli, który - nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisem art. 24 ust 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej - wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego." Jakkolwiek uchwała dotyczy art. 16 ust 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, to zachowała ona aktualność co do wykładni przepisu 3 §2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Pogląd ten jest aprobowany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 maja 2004r. sygn. akt I SA/Wr 427/04, WSA w Olsztynie z dnia 31 marca 2009r. sygn. akt I SA/Ol 542/09) oraz NSA (por. wyrok z dnia 1 lutego 2005r., sygn. akt FSK 1714/04, z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt II GSK 202/05). Podnieść należy, że w orzecznictwie były prezentowane poglądy odmienne, czego wyrazem jest uchwała NSA z dnia 7 grudnia 1998r. sygn. akt FPS 18/98 z tym, że pogląd w niej wyrażony, w świetle powołanego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym uchwały NSA z dnia 4 grudnia 2000r., okazał się być odosobniony – zob. postanowienie WSA z dnia 14.01.2009r., sygn. akt I SA/Ke 530/09. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony wynik kontroli nie spełnia warunku pozwalającego kwalifikować go jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. W ocenie Sądu, wynik kontroli ogranicza się do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wykazania stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości. W wyniku kontroli organ zalecił zwrócenie się do NFOŚiGW w Warszawie celem uzgodnienia sposobu usunięcia nieprawidłowości wykrytej w toku kontroli i poinformowanie organu kontroli skarbowej o ustaleniach dokonanych z wyżej wskazaną jednostką. Nie nałożono zatem na Spółkę w sposób władczy żadnych obowiązków w postaci nakazania zwrotu otrzymanej dotacji. Jakkolwiek niewątpliwe omawiany wynik kontroli może mieć w przyszłości wpływ na sytuację prawną Spółki, tak sam w sobie jeszcze podnoszonych przez Spółkę konsekwencji finansowych nie powoduje. To nie bowiem Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu będzie decydował o zwrocie lub nie otrzymanej przez Spółkę dotacji unijnej, lecz podmiot, który ją przekazywał tj. NFOŚiGW w Warszawie. Zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogą zostać wykorzystane w innym postępowaniu, ale wtedy wynik będzie stanowił jedynie jeden z dowodów podlegających ocenie organu prowadzącego postępowanie. W takim postępowaniu kontrolowany będzie mógł dążyć do ochrony swojego interesu prawnego poprzez kwestionowanie ustaleń zawartych w wyniku kontroli. Wynik kontroli może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie tych obowiązków musi wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę" (tak wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt II GSK 202/05). W niniejszej sprawie, wydany przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej wynik kontroli ograniczający się do ustaleń faktycznych i wskazania nieprawidłowości, nie stanowi innego (niż określone w art. 3 § 2 pkt.1-3 p.p.s.a.) aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i dlatego też nie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie nakłada bowiem na stronę konkretnego obowiązku, który mógłby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić