I OSK 719/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1563/08 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r. o sygn. akt I SA/Wa 1563/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie (Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie) od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...] , stwierdzającej nabycie przez Gminę Zakopane z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o powierzchni 0,0613 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej Z., obręb 6, objętej księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy Wydział [...] Ksiąg Wieczystych w Z., figurującej w dacie 27 maja 1990 r. jako lwh [...] parcela gruntowa l. kat. [...] gm. kat. Z., utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawa z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi w art. 5 ust. 1 pkt 2, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy mieniem właściwych gmin. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ stwierdził, że określenie "mienie należące do przedsiębiorstw państwowych" oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, co wiąże się z posiadaniem określonego tytułu prawnego. Podkreślił, iż ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji podejmowanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, rozstrzygające znaczenie ma fakt spełnienia (niespełnienia) określonych w nim przesłanek na dzień 27 maja 1990 r., tj. datę wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Jeśli zatem nie zostanie wykazane prawne "należenie" mienia ogólnonarodowego do przedsiębiorstwa państwowego, przyjąć trzeba, iż należało ono do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie organu odwoławczego, niezasadna jest argumentacja strony, która zmierza do wykazania, iż sporne mienie nie "należało" we wskazanej dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego z tej racji, że "należało" do PKP (pozostawało w zarządzie przedsiębiorstwa) w oparciu o tytuł prawny wywodzony z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, strona postępowania nie wykazała, iż na jej rzecz w dniu 27 maja 1990 r. był ustanowiony zarząd. Zgodnie z art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), na który to przepis powoływało się PKP, grunty spełniające warunki określone w art. 34 tej ustawy nie podlegają komunalizacji z dniem 1 czerwca 2003 r. W związku zaś z tym, iż skutek komunalizacji nastąpił z dniem 27 maja 1990 r., powyższa regulacja nie ma dla przedmiotowego postępowania żadnego znaczenia. Organ podał, że celem wskazanego przepisu było uregulowanie stanu prawnego mienia pozostającego w posiadaniu PKP, a co do którego brak było ustanowionego zarządu. W jego ocenie, powoływanie się na wskazany przepis stanowi dowód na to, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie "należała" do PKP w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a zatem stan ten nie wyłączał komunalizacji mienia z mocy prawa. Organ II instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie znajduje również uzasadnienia możliwość zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, wyłączającego spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przepis ten, ustanawiający wyjątek od zasady przyjętej w ustawie komunalizacyjnej, powinien być bowiem interpretowany ściśle, bez możliwości stosowania wykładni rozszerzającej. Organ wskazał, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP nie może być uznane za organ administracji rządowej. Nie można także przyjąć, iż jego mienie służyło bezpośrednio wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości takich organów, z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Faktu tego nie zmienia, w ocenie organu odwoławczego, wykonywanie przez ministra właściwego do spraw transportu funkcji zwierzchniego kierownictwa wobec PKP oraz jego uprawnienia do reprezentowania PKP na zewnątrz. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] stała się przedmiotem skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 34 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, uznał, że nie narusza ona prawa. Sąd wyjaśnił, że postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który to przepis organ prawidłowo zastosował. Stwierdził, że art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy określa, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W ocenie Sądu I instancji, z przywołanych przepisów wynika, że mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne, niż wyżej określone organy administracji państwowej, nie podlegało komunalizacji w trybie ww. przepisu. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie takie podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. WSA w Warszawie wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się zatem do wyjaśnienia, czy przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe miało w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do położonej w Z. nieruchomości stanowiącej działkę [...], będącą przedmiotem komunalizacji. Podkreślił, iż strona skarżąca została wezwana przez organ I instancji do wykazania tytułu prawnego do spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jednakże takiego tytułu nie przedłożyła. W odpowiedzi na ww. wezwanie podała, że nie posiada w swoich zasobach dokumentów innych, niż przesłane do sprawy uwłaszczeniowej, tj.: odpisu z księgi wieczystej, orzeczenia z dnia 19 czerwca 1961 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wypisu z rejestru gruntów, zawiadomienia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 15 lutego 1969 r. o wysokości opłaty z tytułu użytkowania terenu w Z. przy ul. [...] oraz wyrysu z mapy ewidencji gruntów. Sąd I instancji stwierdził, iż dokumenty te nie stanowią jednak dowodu na istnienie zarządu na dzień 27 maja 1990 r. Jego zdaniem, nieuprawnione jest również powoływanie się przez skarżącą Spółkę na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), gdyż powyższe akty wykonawcze dotyczą postępowania uwłaszczeniowego, nie mają natomiast zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. W ocenie Sądu, niezasadny był również zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 11 ustawy komunalizacyjnej, poprzez jego pominięcie, bowiem przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wyłączał spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. PKP nie może być jednak uznane za organ administracji rządowej. Z kolei art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione. Uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyły Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj.: a) art. 135 i art. 141 § 4 ww. ustawy, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności zarzutu braku wskazania przez organy administracji, jaki dodatkowy dowód jest konieczny, by wykazać zarząd nieruchomością wywłaszczoną orzeczeniem wydanym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), który byłby wystarczającym dowodem na tę okoliczność; b) art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez organ orzekający w sprawie – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 kpa, w tym poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegających na ustaleniu przysługującego zarządu nieruchomością w oparciu o decyzję orzekającą wywłaszczenie gruntu, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, mocą którego opisane prawo przeszło z mocy samego prawa na poprzednika prawnego skarżącego PP PKP, a także odpisu z księgi wieczystej, jako dowodu w sprawie potwierdzającego ww. okoliczność; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia (art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj.: a) art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w związku z pozostawaniem nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie PP PKP; b) art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", które stanowią o nabyciu przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntów pozostających w jego posiadaniu, dla których Przedsiębiorstwo nie legitymowało się dokumentami o ich przekazaniu w zarząd jako "inne mienie", w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie, jednak uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno być inne. Komunalizacja mienia dokonywana na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., zwana dalej "ustawą komunalizacyjną"), polega na przejęciu z mocy prawa tytułu własności mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Stronami postępowania komunalizacyjnego jest zatem z zasady Skarb Państwa i właściwa gmina. Nie wyklucza to jednak i innych podmiotów z kręgu stron postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy mienie nie może podlegać komunalizacji. Komunalizacja mienia jest wyłączona z mocy art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Mogą również istnieć sytuacje, kiedy podmioty legitymują się tytułem prawnorzeczowym do mienia, które jest przedmiotem postępowania komunalizacyjnego lub tytułu takiego dochodzą. W pierwszym przypadku mienie nie spełnia kryteriów ogólnonarodowego, a wszczęcie postępowania komunalizacyjnego nastąpiło na skutek błędnego rozeznania, zaś w drugim – mienie jest państwowe, ale tytuł Skarbu Państwa do niego jest podważony. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna ze wskazanych wyżej sytuacji. PKP, jeśli idzie o mienie będące przedmiotem komunalizacji w niniejszej sprawie, usiłuje wywodzić swój tytuł prawny do niego z przepisów ogólnych, dotyczących utworzenia i działalności tego Przedsiębiorstwa, czy to z 1926 r. czy z 1989 r. Jednak te przepisy nie dają żadnego tytułu do mienia, zwłaszcza przepisy z 1926 r. Te bowiem mienia położonego w Z. nie mogą dotyczyć. Natomiast tytułu takiego PKP nie uzyskało na podstawie przepisów dotyczących gospodarowania gruntami, bowiem w postępowaniu komunalizacyjnym, jak wynika z akt sprawy, mimo wezwania, nie przedstawiło. Samo posiadanie nieruchomości nie może stanowić o istnieniu tytułu prawnego, bowiem ten powinien wynikać z aktu administracyjnego, wydanego w formie przewidzianej i na podstawie przepisu, dającego podstawę do jego wydania. Brak po stronie PKP tytułu prawnego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji na rzecz Gminy Miejskiej Z. powoduje, że PKP nie ma legitymacji prawnej i nie może być zaliczone do kręgu podmiotów, mogących być stronami postępowania komunalizacyjnego, nie może bowiem wywieść żadnego interesu prawnego w tym postępowaniu, czego wymaga art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skarga podmiotu niebędącego stroną postępowania, choć do niego dopuszczonego przez organy administracji, musiała zatem podlegać oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, mając za podstawę art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.