I SA/Wa 1563/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Mirosław Gdesz Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2009 r. sprawy ze skargi P. [...] Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990 r. Nr 32 poz.191 ze zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania P. [...] S.A. w W. (Odział Gospodarowania Nieruchomościami w K.) od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Z. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej Z., obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy Wydział V Ksiąg Wieczystych w Z., figurującej w dacie 27 maja 1990 r. jako lwh [...] parcela gruntowa l. kat. [...] gm. kat. Z. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Z. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, iż postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w związku ze złożeniem przez P. [...] wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz prawa własności zlokalizowanego na niej garażu. Zgodnie z załączonym do wniosku odpisem księgi wieczystej - lwh [...], własność parceli l.kat. [...] przysługiwała Skarbowi Państwa (P.). Przedłożono także zawiadomienie Prezydium MRN w Z. z 15 lutego 1969 r. nr [...] o opłatach z tytułu użytkowania wieczystego terenu o pow. [...] ha położonego w Z. przy ul. [...]. Starosta [...] pismem z 23 sierpnia 2004 r. poinformował, że nie można w sposób jednoznaczny określić terenu, jakiego dotyczy powołane wyżej zawiadomienie. Ponadto ustalono, iż P. nie legitymowało się żadnym innym dokumentem potwierdzającym prawo zarządu wobec przedmiotowej działki. Po wszczęciu w dniu 9 lutego 2006 r. postępowania komunlizacyjnego, postępowanie uwłaszczeniowe zostało zawieszone do czasu zakończenia sprawy komunalizacji. Organ odwoławczy podniósł, że tego rodzaju działanie Wojewody [...] znajduje umocowanie w postanowieniach art. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw, który wprowadził zmianę do ustawy komunalizacyjnej przez dodanie art. 17a. Stosownie do powołanego przepisu, od 1 stycznia 2006 r. wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy z mocy prawa własności nieruchomości w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że nieruchomość ta z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością gminy. W ocenie organu I instancji nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, do którego należały uprawnienia władcze wynikające z przepisów obowiązującej w tym dniu ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Spełniała zatem warunki określone w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Nie podlegała ona również wyłączeniu z komunalizacji na podstawie przepisów odrębnych. W związku z tym stała się z mocy samego prawa własnością Gminy Z. Organ I instancji wskazał, że działka ta została wywłaszczona w roku 1961 na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na potrzeby P. Nie oznaczało to jednak automatycznego przyznania prawa zarządu temu Przedsiębiorstwu. Wpis w księgach wieczystych, w oparciu o decyzję wywłaszczeniową, nastąpił na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem organu obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a wcześniej, na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w użytkowanie które przeszło następnie w zarząd. Prawo zarządu konkretną nieruchomością przez inne niż Państwo, państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) nie podlegało domniemaniu lub wywodzeniu bezpośrednio z ogólnie obowiązujących przepisów, gdyż było regulowane wyżej wymienionymi ustawami, które określały sposób powstania oraz przeniesienia tego prawa. W prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym nie uzyskano dokumentu potwierdzającego prawo zarządu P. do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania komunalizacyjnego. Odwołanie od tej decyzji wniosły P. [...] S.A. W odwołaniu strona podniosła, iż nieruchomość została wywłaszczona na cele P. [...] i z wniosku Przedsiębiorstwa zgodnie z przepisami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961, nr. 18, poz. 94). Wywłaszczenie nastąpiło w dacie 9 czerwca 1961 r., kiedy nie obowiązywała jeszcze ustawa z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32, poz. 1590). Zatem regulacje tej ustawy nie miały zastosowania dla przekazania nieruchomości na rzecz P. [...]. Zdaniem odwołującego, nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania pozostawała w zarządzie P. [..] w dniu 5 grudnia 1990 roku, co udowodnione zostało odpisem z księgi wieczystej z ujawnionym zarządem Przedsiębiorstwa. Odwołujący podał, że w dacie wywłaszczenia nieruchomości P. [...] działało w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1960 r. li 54, poz. 311 z późn zm.) Zgodnie z art. 12 tej ustawy wykonywanie funkcji zwierzchnika kierownictwa przedsiębiorstwa P. [...] oraz reprezentowanie go jako całości na zewnątrz należało do Ministra Komunikacji, a zatem organy administracji centralnej sprawowały nie tyle zwierzchni, ale faktycznie bezpośredni nadzór nad Przedsiębiorstwem, w tym nad jego majątkiem będącym w dyspozycji Państwa. W świetle powyższego nieruchomości P. [...] należały do organów administracji centralnej, a nie należały do organów administracji terenowej. Wobec powyższego organy te nie wykonywały wobec spornej nieruchomości "uprawnień administracyjnych o charakterze władczym", a to wymagane jest dla ustalenia wystąpienia przesłanek pozytywnych art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Odwołujący podkreślił, iż organ rozstrzygający w kwestii komunalizacji mienia Skarbu Państwa winien ustalić, czy w danej sprawie nie występują negatywne przesłanki komunalizacji. Jeśli państwowa osoba prawna wykaże, iż służy jej prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości w postaci prawa zarządu na dzień 27 maja 1990 r., to okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę komunalizacji, a podmiot ten, wykazując swój interes prawny, ma przymiot strony postępowania. Odwołujący wskazał także na przepis art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP, zgodnie z którym grunty, o jakich mowa w art. 34 tej ustawy, czyli grunty będące nadal własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P. [...] (co do których P. [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych) stały się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. [...] (ust. 1). Pozytywne ustalenia dokonane w tym zakresie wywołują skutek przewidziany treścią art. 34 a - grunty dla których występują pozytywne przesłanki art. 34 nie podlegają komunalizacji z dniem 1 czerwca 2003 r. Odwołujący podkreślił, że literalna wykładnia przepisów art. 34 i 34 a ustawy o komercjalizacji, która ma podstawowy charakter w procesie wykładni norm prawnych, prowadzi do wniosku, iż stan posiadania nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżącego, tj. P. [...], jako określony stan faktyczny, wyłącza komunalizację gruntów Skarbu Państwa. W przepisach tych prawodawca wprost wskazał bowiem na "posiadanie nieruchomości" jako koniecznej przesłanki nabycia prawa przez P. [...], a w art. 34 a wprowadził dalszą - jednoznaczną regulację, iż grunty te nie podlegają komunalizacji w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych. W ocenie odwołującego komunalizacja wyłącza zastosowanie powołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Nabycie tytułu do nieruchomości przez P. [...] dotyczy bowiem jedynie gruntów Skarbu Państwa, a nie obejmuje nieruchomości skomunalizowanych. Toczące się postępowanie w przedmiocie komunalizacji mienia ma zatem znaczenie dla interesu prawnego odwołującego skoro pozbawia go prawa wystąpienia z żądaniem opartym na treści prawa powszechnego. Zdaniem odwołującego odrębne przepisy regulujące tryb nabycia przez P. [...] SA tytułu do nieruchomości, które jego poprzednik prawny P. [...] miał w posiadaniu w dniu 5 grudnia 1990 r. i dla których podmiot ten nie legitymował dokumentami o przekazaniu w zarząd, stanowią dodatkowa negatywną przesłankę komunalizacji, co pominął Wojewoda. Tym samym brak tytułu prawnego po stronie P. [...] w postaci zarządu do nieruchomości, który łączył się z faktycznym władaniem nieruchomością przez P. [...] za właściciela jakim było Państwo powodowało, że nie wystąpił skutek w postaci nabycia przez P. [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości. Jednakże, jak wynika z regulacji art. 34 i 34 a ustawy o komercjalizacji, stan władania wyrażający się w samoistnym posiadaniu nieruchomości Skarbu Państwa jako stan faktyczny, przesądzał o nabyciu tego prawa przez P. [...] SA z dniem 1 czerwca 2003 r., a grunty te nie uległy komunalizacji z mocy prawa. Odrębność wskazanych wyżej regulacji normatywnych, w zakresie nabycia przez odwołującego prawa do nieruchomości jego poprzednika prawnego P. [...], nakazuje w postępowaniu komunalizacyjnym uwzględniać przesłanki powołanych przepisów przy założeniu, które przyświecało ustawodawcy, iż co do zasady, grunty te nie podlegają komunalizacji, a gminy mogą jedynie występować o ich przekazanie w trybie przewidzianym art. 5 ust. 3 i 4. Rozpatrując odwołanie i całokształt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi w art. 5 ust. 1 pkt 2, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy mieniem właściwych gmin. Oznacza to, że mienie ogólnonarodowe należące - przez co należy rozumieć tytuł prawny do tego mienia - do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej nie podlegało komunalizacji w trybie ww. przepisu. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (wyrok NSA z 16.03.2006 r., I OSK 583/05 , Lex nr 198195). Zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, iż określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, co wiąże się z posiadaniem określonego tytułu prawnego. Stanowisko takie, w odniesieniu do mienia pozostającego jedynie w faktycznym władaniu P. [...], prezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia: 23 czerwca 2005 r. I SA/Wa 945/05, 23 czerwca 2005 r. I SA/Wa 946/05, 30 czerwca 2005 r. I SA/Wa 948/05 oraz 30 czerwca 2005 r. I SA/Wa 950/05, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2006 r. I OSK 1259/05, w wyroku z 15 października 2007 r., I OSK 1456/06 oraz w wyroku z 16 stycznia 2008 r., I OSK 1947/06). Organ II instancji podkreślił, że ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji, podejmowanej na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy, rozstrzygające znaczenie ma fakt spełnienia (niespełnienia) określonych w nim przesłanek na dzień 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej). Wskazany przepis prawa materialnego przesądza o zakresie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Argumentacja przytoczona w odwołaniu zmierza do wykazania, iż sporne mienie nie "należało" we wskazanej dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego z tej racji, że "należało" do P. [...] (pozostawało w zarządzie przedsiębiorstwa), w oparciu o tytuł prawny wywodzony z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jednakże organ wskazał, że zgodnie z art. 34 k.c., w brzmieniu obowiązującym w dacie komunalizacji oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych (uchwała TK z dn. 9 grudnia 1992 r., W 13/91, Dz.U.z 1992 r., nr 97, poz. 486 i z 1993 r. nr 12, poz. 59). Ponadto, z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (Dz.U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74), terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Innymi słowy rzecz ujmując, jeśli nie zostanie wykazane prawne "należenie" mienia ogólnonarodowego do przedsiębiorstwa państwowego, przyjąć trzeba, iż należało ono do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w powołanej wyżej uchwale, zważając na różne znaczenie zwrotów "należeć do", "należące do" stosowanych w przepisach prawnych, ustalił powszechnie obowiązująca wykładnię terminu "należące do", użytego w art. 5 ust. 1 ustawy, przyjmując następujące stanowisko: ".... w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów". Zdaniem Trybunału należy odróżnić władztwo administracyjne {imperium), które przysługiwało wyłącznie terenowemu organowi administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego {dominium), które mogło przysługiwać m.in. przedsiębiorstwom państwowym. Stąd wykonywanie przez P. [...] określonych uprawnień wobec mienia, pozostających w zakresie władztwa cywilnoprawnego, nie wykluczało "należenie" tego mienia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, przedsiębiorstwo P. [...] nie mogło wywodzić tytułu prawnego (w postaci prawa zarządu) do spornego mienia z norm prawa powszechnie obowiązującego, przyjmując jego powstanie ex lege. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, Lex nr 45054, z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, Lex nr 47368, z dn. 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864). Tytuł taki (zarząd), jak wykazuje analiza przepisów prawnych określających zasady przekazywania mienia państwowego, mógł powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazanie między państwowymi jednostki organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, umowy zawartej przez te jednostki (G.Bieniek, Trwały zarząd w: G.Bieniek, S.Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2004, s. 490-491; uzasadnienie wyroku NSA z 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96, Lex nr 44632), w oparciu o protokół zdawczo-odbiorczy (uzasadnienie wyroku NSA z 16.03.2006 r., I OSK 583/05) albo na podstawie umowy kupna nieruchomości zawartej z jej właścicielem (uzasadnienie uchwały T.K. z dn. 9 grudnia 1992 r., W 13/91, OTK 1992, nr 2, poz. 37). Zdaniem organu strona postępowania nie wykazała, iż na jej rzecz w dniu 27 maja 1990 r. był ustanowiony zarząd w jednej z form wyżej wskazanych. Co więcej, prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wywodzi z postanowień art. 34 a w zw. z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Organ podkreślił, że grunty spełniające warunki określone w art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. nie podlegają komunalizacji z dniem 1 czerwca 2003 r. Jednakowoż, jak podniesiono wyżej, skutek komunalizacji nastąpił z dniem 27 maja 1990 r., stąd regulacja ta dla przedmiotowego postępowania nie ma żadnego znaczenia. Celem wskazanego przepisu było uregulowanie stanu prawnego mienia pozostającego w posiadaniu P. [...], a co do którego brak było ustanowionego zarządu. W ocenie organu powoływanie się na wskazany przepis stanowi dowód na to, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie "należała" do P. [...] w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a zatem stan ten nie wyłączał komunalizacji mienia z mocy prawa. Przepis art. 34 a nie dotyczy natomiast nie zakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Okoliczność posiadania nieruchomości przez P. [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie miała zatem jakiegokolwiek znaczenia dla komunalizacji nieruchomości na postawie art. 5 ust. 1 (wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2221/05 LEX nr 232919). Organ II instancji podkreślił, że nie znajduje także uzasadnienia możliwość zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, wyłączającego spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przepis ten, ustanawiający wyjątek od zasady przyjętej w ustawie komunalizacyjnej, powinien być interpretowany ściśle, bez możliwości stosowania wykładni rozszerzającej. Przedsiębiorstwo państwowe P. [...] nie może być uznane za organ administracji rządowej. Nie można także przyjąć, iż jego mienie służyło bezpośrednio wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości takich organów, z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Nie zmienia tego fakt wykonywania przez Ministra Komunikacji funkcji zwierzchniego kierownictwa wobec P. [...] oraz jego uprawnienia do reprezentowania P. [...] na zewnątrz. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. [...] S.A. w Warszawie (Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K.). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji której zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 34 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP. Skarżący zarzucił, że organ nie wskazał które fakty uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podkreślił, że wpis w księdze wieczystej świadczy o tym, że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostała w zarządzie P. [...]. Skarżący zarzucił, że obowiązkiem organu było wskazanie, jaka forma przekazywania nieruchomości w zarząd obowiązywała w dacie wywłaszczenia, a zatem jakie dowody stanowiłyby podstawę ustalenia, iż nieruchomość w sensie prawnym należała do skarżącego. Tymczasem organ powołując się na stanowisko judykatury i dokonując polemiki z twierdzeniami skarżącego zawartymi w odwołaniu od decyzji Wojewody, nie wypełnił przesłanek art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Skarżący podniósł, że w dacie wywłaszczenia tj. 9 czerwca 1961 r. PKP działało w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. nr 54, poz. 311 ze zm.). Z przepisów tych wynika, iż zwierzchni nadzór nad Przedsiębiorstwem działającym w ramach narodowych planów gospodarczych, sprawuje Minister Komunikacji. Art. 12 ustawy o kolejach stanowił, iż wykonywanie funkcji zwierzchniego kierownictwa przedsiębiorstwa PKP oraz reprezentowanie go jako całości na zewnątrz należy do Ministra Komunikacji. Zgodnie z treścią Art. 16 ustawy j. w. do składania w imieniu przedsiębiorstwa PKP oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych upoważniony jest Minister Komunikacji oraz inne osoby określone w statucie. W świetle powyższego skarżący uważa, iż mienie nabywane w tym okresie nabywane było w istocie przez Skarb Państwa lecz na rzecz organu administracji centralnej. Okoliczność ta stanowi, iż mienie nabywane w tym okresie nie podlegało przekazaniu przez terenowe organy administracji, jako część mienia ogólnonarodowego należąca do organów administracji centralnej. Wobec tego nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania pozostawała w zarządzie P. [...] w dniu 27 maja 1990 r., co udowodnione zostało odpisem m.in. z księgi wieczystej z ujawnionym zarządem Przedsiębiorstwa jak również w. w. orzeczeniem o wywłaszczeniu. Tym samym, zdaniem skarżącego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonała błędnej analizy prawnej powołanych wyżej przepisów z uwzględnieniem treści art. 11 ustawy o wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych. Skarżący podniósł, że, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu ( Dz.U. nr. 23 poz. 120 ) odpis z księgi wieczystej jest wystarczającym dowodem na okoliczność przekazania nieruchomości w zarząd. Skarżący zarzucił, że zarówno Wojewoda [...] jak i Krajowa Komisja uwłaszczeniowa nie dokonała dodatkowych czynności dowodowych na okoliczność ustalenia, czy skarżący ponosił czy też nie opłaty z tytułu zarządu nieruchomością. Skarżący podkreślił, że w toku postępowania organ administracji zgodnie z art. 77 kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dowody w postępowaniu administracyjnym przeprowadzane winny być z urzędu oraz na żądanie stron i innych uczestników postępowania dla dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy. Zarzucił, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, jak również Wojewoda [...] działając z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu nie ustosunkował się do przedstawionych przez skarżącego dowodów na okoliczność posiadanego, przez P. [...] prawa zarządu. Zdaniem skarżącego, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, a także Wojewoda [...], prowadząc postępowanie komunalizacyjne zobowiązani byli ustalić, czy w stanie faktycznym nie występują przesłanki nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego w trybie przewidzianym w art. 34 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP. Skarżący powołał się na treść art. 34, 34 a tej ustawy i podniósł, że przepisy te stanowią o nabyciu z mocy prawa przez P. [...] użytkowania wieczystego nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa. Badanie występowania przesłanek z tych przepisów należy do jednego organu jakim jest Wojewoda i to on przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia zobowiązany jest dokonać subsumpcjii normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkuje oddaleniem skargi wobec jej niezasadności. Postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który to przepis organ prawidłowo zastosował. Art. 5 ust. 1 pkt 1 przytoczonej ustawy określa, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. A więc z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej, nie podlegało komunalizacji w trybie ww. przepisu. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa słusznie wskazała, że określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie faktycznym. Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 26 IX 2000 r. I SA1342/99 Lex 78921, z 2 II 2006 r. I OSK 1295/05 Lex 194864, z 16 III 2006 r. I OSK 583/05 Lex 198195, z 16 I 2008 r. I OSK 1947/06 niepub.), jak i w licznych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wobec powyższego istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy przedsiębiorstwo państwowe P. [...] miało w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb nr [...], położonej w Z. Zważyć bowiem należy, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, którą stwierdza się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wejścia w życie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Dlatego wszelkie zmiany zarówno stanu faktycznego jak i prawnego mające miejsce po tej dacie, nie mają znaczenia prawnego. Prawidłowo wskazał organ II instancji, że tytuł prawny do zarządu nieruchomością Skarbu Państwa przez przedsiębiorstwa państwowe nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego, tj. art. 12 i art. 16 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (dotyczących reprezentacji przedsiębiorstwa i składaniu w jego imieniu oświadczeń woli). Zarządu nie można też domniemywać. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie i doktrynie, które organ prawidłowo powołał. Nie ma więc potrzeby ponownego jego powoływania. Wymaga podkreślania, że skarżący pismem z 16 listopada 2006 r. został wezwany przez organ pierwszej instancji do wykazania tytułu prawnego do spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jednakże takiego tytułu nie przedłożył. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z 13 grudnia 2006 r. podał, że nie posiada w swoich zasobach dokumentów innych niż przesłane do sprawy uwłaszczeniowej. Zważyć przy tym należy, że do wniosku uwłaszczeniowego skarżący załączył: odpis z księgi wieczystej, orzeczenie z [...] czerwca 1961 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wypis z rejestru gruntów, zawiadomienie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 15 lutego 1969 r. o wysokości opłaty z tytułu użytkowania terenu w Z. przy ul. [...], wyrys z mapy ewidencji gruntów. Jednakże dokumenty te nie stanowią o istnieniu zarządu na dzień 27 maja 1990 r.; ta data jest bowiem istotna dla komunalizacji. Dowodem na istnienie zarządu nie jest także wpis w księdze wieczystej. Otóż z księgi wieczystej wynika jedynie, że prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa. Fakt wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na potrzeby P. i na wniosek P. nie oznacza automatycznego nadania P. tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości. Nieuprawnione jest powoływanie się przez skarżącego na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), gdyż powyższy akt wykonawczy dotyczy postępowania uwłaszczeniowego. Przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. To samo dotyczy powoływanej w skardze decyzji o opłatach za zarząd. Pomijając fakt, że z zawiadomienia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 15 lutego 1969 r. o wysokości opłaty z tytułu użytkowania terenu w Z. przy ul. [...], nie sposób ustalić, o jaką działkę chodzi, to dokument ten nie stwierdza o ustanowieniu zarządu w sensie prawnym. Stwierdzić należy, że decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie była wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym dla potrzeb postępowania komunalizacyjnego. Nieuprawnione jest także powoływanie się przez skarżącego na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.), gdyż dopuszczone w § 4 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia dowody, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie prawa do zarządu nieruchomością w celach uwłaszczeniowych, nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy wyjaśnił, w jaki sposób ustanawiany był zarząd. Analiza przepisów prawnych określających zasady przekazywania mienia państwowego wskazuje, iż zarząd mógł powstać w drodze decyzji właściwego organu państwowego, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, na podstawie umowy o przekazaniu mienia między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, umowy zawartej przez te jednostki, w oparciu o protokół zdawczo – odbiorczy, albo na podstawie umowy kupna nieruchomości. Postępowanie nie wykazało, aby skarżący legitymował się jednym z wyżej wymienionych dokumentów, a nawet na ich istnienie skarżący nie powoływał się. Nie można podzielić zarzutu skargi, że organ przerzucił na skarżącego obowiązek wyjaśnienia sprawy. Skarżący prawidłowo wezwany został do przedłożenia tytułu prawnego do spornej nieruchomości; tytułu takiego nie złożył. Skoro w toku postępowania organ nie dysponował tytułem prawnym skarżącego do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., to miał wręcz obowiązek wezwać go do przedłożenia takiego dowodu. W przeciwnym wypadku naraziłby się na zarzut nie wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Zważyć ponadto należy, że w wyrokach z 16 stycznia 2008 r. (I OSK 1957/06 i I OSK 1947/06 niepub.) w analogicznych sprawach (w których także przedsiębiorstwo nie wykazało się tytułem prawnym do nieruchomości), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niewskazanie przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega on komunalizacji. Wobec tego z przyczyn wyżej omówionych niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Również niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 11 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego pominięcie. Przepis ten nie znajduje bowiem w sprawie zastosowania. Art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy wyłączał spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Jednakże P. [...] nie może być uznane za organ administracji rządowej. Z kolei art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym jak wyżej wskazano określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym, mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym a nie tylko faktycznym. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo P. [...] uzyskało tytuł prawny do władania nieruchomością. Należy podkreślić, że ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. [...] nie zostało wymienione. Nietrafna jest także argumentacja skargi odwołująca się do przepisów art. 34 i 34 a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy celem unormowania zawartego w art. 34 tej ustawy było uregulowanie stanu prawnego mienia pozostającego w posiadaniu PKP, co do którego brak jest ustanowionego zarządu. Z kolei grunty, o których mowa w art. 34 a ustawy, a więc te wskazane w art. 34 ustawy, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ust 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. W kwestii znaczenia przepisu art. 34 a ustawy z 8 września 2000 r. dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z 28 marca 2003 r. (który wprowadza przepis art. 34 a), odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast nie zakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, 77, 107 § 1 i 3, 138 § 1 kpa. Organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie. Słusznie wskazały, że dla oceny przesłanek komunalizacji z mocy prawa istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny na dzień 27 maja 1990 r. Dlatego jedynie fakty prawotwórcze podlegają badaniu i ocenie, a nie inne okoliczności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy ponownie i w całokształcie rozpoznał sprawę, a wydana decyzja ma umocowanie w treści przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.