I OSK 1192/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2014/09 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2014/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości. Polskie Koleje Państwowe S.A. złożyła do Wojewody Małopolskiego wniosek o uwłaszczenie na mocy art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948, ze zm.) szeregu działek w obrębie [...] w tym między innymi działek o nr [...],[...] i [...]. Na podstawie art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) Wojewoda Małopolski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27.05.1990 r. wskazanych działek gruntu przez Gminę B., dlatego postępowanie z wniosku PKP S.A. o uwłaszczenie zawiesił. Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę B. własności wskazanych działek gruntu z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Prawo własności do wymienionych działek gruntu Skarb Państwa nabył w drodze wywłaszczenia, na podstawie dwóch decyzji administracyjnych, ze wskazaniem na potrzeby PKP. Nie oznacza to jednak, że PKP uzyskały w ten sposób prawo zarządu do tych działek gruntu. Prawo zarządu mogło bowiem powstać albo w wyniku przekształcenia prawa użytkowania ustanowionego na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (obowiązującej w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowych), albo na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ani jednak PKP S.A., ani też organy administracji publicznej nie przedstawiły aktu administracyjnego, który mógłby stanowić dowód ustanowienia prawa zarządu na rzecz PKP. Takim dowodem nie może być w szczególności decyzja Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia 27 lutego 1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntami Skarbu Państwa. Decyzja ta nie wymienia numerów działek objętych opłatą za zarząd i nie ustanawia wprost zarządu na rzecz PKP. Prawa zarządu nie można zaś domniemywać. Skoro więc sporna nieruchomość nie pozostawała w zarządzie PKP, to podlegała komunalizacji w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W wyniku złożonego odwołania przez PKP S.A. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego wskazując, że postępowanie uwłaszczeniowe, na które powołuje się odwołujący, prowadzone na podstawie art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP, nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/04. Postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji PKP nie może więc eliminować komunalizacji z mocy prawa. Przepisy konstytuujące PKP, w tym powojenne przepisy o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji i militaryzacji PKP, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie PKP prawa zarządu do konkretnej geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości. Oddalając skargę Polskich Kolei Państwowych SA w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r. wyrokiem z dnia 1 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest prawdą, wbrew twierdzeniom skarżącego, jakoby organ odwoławczy w sposób dowolny ocenił materiał dowodowy ustalając, że zachodziły podstawy do komunalizacji spornych działek gruntu. Organ bowiem ustalił, co jest bezsporne, że PKP S.A. nie legitymują się decyzją o ustanowieniu na jej rzecz prawa zarządu do działek, których komunalizację kwestionuje. Uzasadnił przy tym, dlaczego zajął takie stanowisko, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. z których – syntetycznie rzecz ujmując – wynika, że zindywidualizowanej decyzji o ustanowieniu zarządu do konkretnej nieruchomości, wydanej w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie mogą zastąpić inne dokumenty, bo prawa zarządu nie można domniemywać. Organ przeanalizował też możliwości powstania po stronie PKP prawa zarządu z mocy prawa, w oparciu o przepisy konstytuujące PKP i wyjaśnił, dlaczego w takim trybie do powstania zarządu dojść nie mogło. Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, iż podstawę prawną przynależności spornych działek do organu administracji, gdy żaden inny podmiot nie legitymuje się prawem zarządu, użytkowania lub użytkowania wieczystego do nieruchomości, stanowi art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Zasadnie więc organ odwoławczy przyjął, iż komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia jej w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny. Oceniając materiały postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała podmiotowego prawa zarządu do spornych działek, organ trafnie przyjął, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, iż PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowały się tytułem prawnym do gruntu. Zauważyć należy, że "nowelizacja art. 128 kc [dokonana z dniem 1.02.1989 r.] spowodowała uchylenie konstrukcji jednolitej własności państwowej, która w jej radykalnym ujęciu uznawała, że państwowe osoby prawne nie mogą mieć żadnych swoich praw podmiotowych – w tym prawa własności – a jedynie zarządzają własnością państwową. Zmiana ta spowodowała, że zarząd ten uzyskał natomiast cechy prawa podmiotowego. Z tego punktu widzenia brak podmiotowego prawa zarządu po stronie PKP S.A. uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP S.A. odpowiada bowiem ustawowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepis ten stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Błędny jest także pogląd wyrażony w skardze co do zastosowania w tej sprawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 dokonując wykładni terminu "należące do" stwierdził, iż grunt nie oddany do dnia 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu nie należał do przedsiębiorstwa. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym, mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym a nie tylko faktycznym. W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że PKP uzyskały tytuł prawny do władania nieruchomością. Ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało jednak wymienione. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/04 stwierdził, że grunty, o których mowa w art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a więc te, które wskazuje art. 34 tej ustawy nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. tych, które z dniem 27 maja 1990 r. stały się z mocy prawa mieniem gminnym. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2009 r. złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: - błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji, - błędne zastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego, - błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego, - błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"; przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować. Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów prawa proceduralnego, tj.: - art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 §3 kpa polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania art. 145 §1 pkt. 1 lit a lub c tej ustawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na argumentację mającą uzasadniać jej uwzględnienie. Natomiast w piśmie z dnia 9 listopada 2010 r. skarżący kasacyjnie wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09 wskazując, że bez względu na to, czy przedsiębiorstwo PKP legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż z akt sprawy nie wynika, aby Polskim Kolejom Państwowym S.A. w Warszawie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości objętych zaskarżonymi do Sądu pierwszej instancji decyzjami organów administracji. Prawidłowo zatem w zaskarżonym wyroku skupiono się przede wszystkim na ocenie przysługiwania skarżącemu tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości. Stroną bowiem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest - poza daną gminą - jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu . Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziaływuje nowo ukształtowany stan własnościowy z dniem 27 maja 1990 r. potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydaną na podstawie powołanych wyżej art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Jakkolwiek bowiem nowy stan własnościowy powstał w dniu 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa, to jednak deklaratoryjna decyzja wojewody wydana w trybie wskazanych przepisów prawa stanowi wyłączny dowód ukształtowania tego stanu prawnego. Dopiero więc, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, gmina może skutecznie powoływać się na przysługujące jej prawo własności do danej nieruchomości, w tym także – jako właściciel – może kształtować sytuację prawną innych podmiotów, którym przysługują prawa do tej nieruchomości. Z tego właśnie względu, podmioty te mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do występowania w postępowaniu komunalizacyjnym w charakterze strony, aby z racji przysługującego tytułu prawnego uczestniczyć w ustaleniu spełnienia ustawowych przesłanek do zmiany stanu własnościowego nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. mającej wpływ na wykonywanie praw przez te podmioty. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji dokonał oceny ustaleń organów administracji o braku przysługiwania Polskim Kolejom Państwowym SA w Warszawie tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., skoro okoliczność ta miała znaczenie dla stwierdzenia przysługiwania Polskim Kolejom Państwowym S.A. w Warszawie przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W skardze kasacyjnej nie zarzucono przy tym błędnych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Jakkolwiek więc Sąd pierwszej instancji nie wyprowadził prawidłowego wniosku z dokonanych przez organy administracji ustaleń, iż brak przysługiwania Polskim Kolejom Państwowym S.A. w Warszawie tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości nie legitymował do uznania za stronę w postępowaniu komunalizacyjnym, przez co organ odwoławczy powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze z odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie, to jednak brak zarzutu kasacyjnego na tę okoliczność uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznanie jej za wadliwość pozwalającą uchylić zaskarżony wyrok. W kontekście powyższego nie jest trafny zarzut kasacji błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, skoro wystarczającym ustaleniem dla nieuznania twierdzeń skarżącego w rozpatrywanej sprawie było stwierdzenie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Brak przymiotu strony wyklucza bowiem aktywne kwestionowanie prawidłowości wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Również pozostałe zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego, i przepisów prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie, skoro w pierwszej kolejności należało ustalić, czy skarżącemu przysługuje tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości, i takie ustalenie zostało przez organy dokonane i przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenione za zgodne z prawem. Jakkolwiek więc ustalenie braku przymiotu strony u skarżącego kasacyjnie w postępowaniu komunalizacyjnym powinno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego, to jednak oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji nie zmienia prawnego skutku decyzji organu odwoławczego o utrzymaniu stwierdzenia, iż działki gruntu objęte decyzją organu pierwszej instancji stały się skutecznie z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy B. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.