I SA/Wa 2014/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. SA. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę. I SA/Wa 2014/09 Uzasadnienie P. S.A. (zwana dalej P.) złożyła do Wojewody [...] wniosek o uwłaszczenie szeregu działek w obrębie [...], w tym między innymi działek o nr [...], [...], [...]. Jako podstawę prawną uwłaszczenia P. podały art. 34 ustawy z dnia 8.09.2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm. – dalej ustawa o komercjalizacji PKP). Rozpatrując ten wniosek Wojewoda [...], w oparciu o art. 17a ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – zwaną dalej ustawą komunalizacyjną), wszczął z urzędu w dniu [...].09.2008 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę B. z mocy prawa, z dniem 27.05.1990 r., prawa własności trzech działek o nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], a postępowanie uwłaszczeniowe z wniosku P. zawiesił. Po przeprowadzeniu postępowania komunalizacyjnego Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2009 r. wydaną w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej stwierdził, że 27.05.1990 r. Gmina B. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, prawo własności w/w działek, objętych księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O. W szczególności Wojewoda ustalił, że prawo własności do wymienionych działek Skarb Państwa nabył w drodze wywłaszczenia, na podstawie dwóch decyzji z [...] czerwca i [...] września 1984 r. Decyzje te, jako cel wywłaszczenia wskazywały potrzeby P. Zdaniem organu I instancji nie oznacza to jeszcze, że P. uzyskały w ten sposób prawo zarządu do spornych działek. Prawo zarządu mogło powstać albo w wyniku przekształcenia prawa użytkowania ustanowionego na gruncie ustawy z 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (obowiązującej w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowych), albo na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W toku postępowania ani P., ani organy administracji publicznej nie przedstawiły aktu administracyjnego, który mógłby stanowić dowód ustanowienia prawa zarządu na rzecz P. W ocenie organu takim dowodem nie może być decyzja Naczelnika Miasta i Gminy B. z [...].02.1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntami Skarbu Państwa. Decyzja taka, przedstawiona przez Starostwo Powiatowe w O., nie wymienia numerów działek objętych opłatą za zarząd i nie ustanawia wprost zarządu na rzecz P. Prawa zarządu nie można zaś domniemywać. Skoro więc sporna nieruchomość nie pozostawała w zarządzie P., to podlegała komunalizacji w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosły P. Powołując się na przesłanki uwłaszczenia wynikające z art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP i rozporządzenia Rady Ministrów z 8.01.2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa (...) stwierdziły, że do wykazania zarządu wystarczy dokument poświadczający fakt ponoszenia przez P. opłat z tytułu użytkowania lub zarządu nieruchomością albo płacenia podatków od nieruchomości. Ponadto przedmiotowa nieruchomość stanowi fragment linii kolejowej nr [...] oraz znajduje się w wykazie środków trwałych P. Podkreślono także, że organ całkowicie arbitralnie przyjął, iż brak udokumentowania przez P. prawa zarządu stosowną decyzją oznacza automatycznie, że nieruchomość należała do organu administracji i podlega komunalizacji. Zaprzeczeniem takiej tezy miałby być wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.04.2005 r. K 30/04. Zarzuty dotyczą więc naruszenia art. 6, 7, 8, 80, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i art. 34 ust. 1 i 3, art. 35 ustawy o komercjalizacji PKP, a także § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia R.M. z 8.01.2001 r. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2009 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji stwierdził, że postępowanie uwłaszczeniowe, na które powołuje się odwołujący, prowadzone na podstawie art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP, nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w powołanym wcześniej wyroku z 12.04.2005 r. W tym stanie rzeczy postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji PKP nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa. Ponadto KKU powtórzyła argumentację Wojewody odnośnie indywidualnego charakteru decyzji potwierdzającej prawo zarządu nieruchomością oraz podstaw prawnych jej wydania. Z kolei jako podstawę prawną przynależności spornych działek do organu administracji w sytuacji, gdy żaden inny podmiot nie legitymuje się prawem zarządu, użytkowania lub użytkowania wieczystego do nieruchomości, KKU wskazała art. 6 ust. 1 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że przepisy konstytuujące P., w tym powojenne przepisy o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji i militaryzacji PKP, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. prawa zarządu do konkretnej, geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości. Na potwierdzenie tej ostatniej tezy organ odwoławczy przytacza liczne orzecznictwo NSA (np. wyrok z 14.09.2006 r. I OSK 1259/05, wyrok z 15.10.2007 r. I OSK 1457/06). Wszystkie te argumenty, zdaniem organu odwoławczego, świadczą o braku przeszkód do komunalizacji spornych działek. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...].09.2009 r. wniosły P. Skarga zarzuca: - naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez uznanie, że brak prawa do uwłaszczenia nieruchomości na rzecz P., jest wystarczającą przesłanką do jej komunalizacji, - naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w dowolnej ocenie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji, - naruszenie art. 15 K.p.a., poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się jedynie do rozpatrzenia zarzutów odwołującego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działania organu zmierzające do wykazania zaistnienia przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, nie mogą ograniczać się do ustalenia przesłanek negatywnych dla uwłaszczenia P. Na potwierdzenie tej tezy skarżący przytacza orzecznictwo WSA w Warszawie (np. wyrok z 6.02.2008 r. I SA/Wa 1767/07, wyrok z 30.01.2008 r. I SA/Wa 1901/07). Zdaniem skarżącego tezę taką potwierdza również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.05.2005 r. K 30/04. W wyniku błędnej interpretacji art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej organ w sposób wadliwy przeprowadził postępowanie. W szczególności organ nie wykazał, że przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej. Organ odwoławczy nie odniósł się także do kwestii ewentualnego wyłączenia z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem skarżącego naruszenie art. 15 K.p.a. polega zaś na tym, że organ nie przeprowadził ponownej oceny dowodów i nie rozpoznał istoty sprawy, a odniósł się jedynie do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Odnośnie zarzutów proceduralnych stwierdzić należy, że nie jest prawdą, wbrew twierdzeniom skarżącego, iż organ odwoławczy w sposób dowolny ocenił materiał dowodowy ustalając, że zachodziły podstawy do komunalizacji spornych działek. Organ bowiem ustalił, co jest bezsporne, że P. nie legitymują się decyzją o ustanowieniu na ich rzecz prawa zarządu do działek, których komunalizację kwestionują. Organ II instancji podkreślił także, że jako dowodu ustanowienia prawa zarządu na rzecz P. nie można uznać ani decyzji wywłaszczeniowych z 1984 r., ani decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z [...].02.1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntami Skarbu Państwa (str. 3 uzasadnienia decyzji). Uzasadnił przy tym, dlaczego zajął takie stanowisko, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 12.12.1997 r. I SA 436/97 i wyrok z 26.06.1997 r. I SA 1728/96), z których – syntetycznie rzecz ujmując – wynika, że zindywidualizowanej decyzji o ustanowieniu zarządu do konkretnej nieruchomości, wydanej w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie mogą zastąpić inne dokumenty, bo prawa zarządu nie można domniemywać. Organ przeanalizował też możliwości powstania po stronie P. prawa zarządu z mocy prawa, w oparciu o przepisy konstytuujące P. i wyjaśnił, znowu powołując się na orzecznictwo NSA (wskazane wyżej przy omawianiu decyzji II instancji), dlaczego w takim trybie do powstania zarządu dojść nie mogło. Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, iż podstawę prawną przynależności spornych działek do organu administracji, gdy żaden inny podmiot nie legitymuje się prawem zarządu, użytkowania lub użytkowania wieczystego do nieruchomości, stanowi art. 6 ust. 1 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). W tej sytuacji niezrozumiałe są twierdzenia skarżącego o nierozpoznaniu istoty sprawy i skupieniu się wyłącznie na zarzutach odwołującego, a tym samym naruszeniu art. 15 K.p.a. oraz art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. Dodać należy i to, że np. w wyroku z dnia 16.01.2008 r. I OSK 1957/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gdy ma miejsce przyznanie przez PKP, że nie posiadają decyzji o ustanowieniu zarządu do określonej nieruchomości, ograniczenie dalszego postępowania dowodowego przez organy obu instancji należy uznać za nienaruszające prawa procesowego". W niniejszej sprawie nawet do ograniczenia postępowania z uwagi na tę okoliczność nie doszło. Jeśli zaś chodzi o merytoryczne stanowisko odnośnie podstaw komunalizacji, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. Pierwszy z powołanych przepisów stanowił o nabyciu z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Zasadnie więc organ II instancji przyjął, iż komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny. Oceniając materiały postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała podmiotowego prawa zarządu do spornych działek, organ trafnie przyjął, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, iż P. na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowały się tytułem prawnym do gruntu. Zauważyć w tym miejscu należy, że "nowelizacja art. 128 K.c. [dokonana z dniem 1.02.1989 r.] spowodowała uchylenie konstrukcji jednolitej własności państwowej, która w jej radykalnym ujęciu uznawała, że państwowe osoby prawne nie mogą mieć żadnych swoich praw podmiotowych – w tym prawa własności – a jedynie zarządzają własnością państwową. Zmiana art. 128 K.c. [spowodowała, że] zarząd ten uzyskał natomiast cechy prawa podmiotowego" (por. uchwałę SN z 18.06.1991 r. III CZP 38/91, OSNC 1991/10-12/118). Z tego punktu widzenia brak podmiotowego prawa zarządu po stronie P. uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Faktyczne władanie nieruchomością przez P. odpowiada bowiem ustawowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). W brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepis ten stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Błędny jest także pogląd wyrażony w skardze co do zastosowania w tej sprawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37) dokonując wykładni terminu "należące do" stwierdził, iż grunt nie oddany do dnia 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu nie należał do przedsiębiorstwa. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym, mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym a nie tylko faktycznym. W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że P. uzyskały tytuł prawny do władania nieruchomością. Podkreślić należy, iż ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało wymienione. Na koniec zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego Trybunał Konstytucyjny we własnych rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 12.04.2005 r. K 30/04, nie zawarł tezy, że cyt. za skargą: "grunty, które w dniu 5.12.1990 r. znajdowały się w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w zarząd, nie stały się własnością gminy z mocy prawa". Wręcz przeciwnie, teza Trybunału Konstytucyjnego, akceptowana również w orzecznictwie NSA jest taka, że "grunty, o których mowa w art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948), a więc te, które wskazuje art. 34 tej ustawy nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 171 ze zm.), tj. tych, które z dniem 27 maja 1990 r. stały się z mocy prawa mieniem gminnym" (por. wyrok NSA z 16.01.2008 r. I OSK 1957/06). W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.