I SA/Wa 1952/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. SA. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. I SA/Wa 1952/09 Uzasadnienie P. S.A. (zwana dalej P.) złożyła do Wojewody [...] wniosek o uwłaszczenie działki nr [...] w obrębie [...]. Jako podstawę prawną uwłaszczenia P. podały art. 200 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 37 ustawy z dnia 8.09.2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm. – dalej ustawa o komercjalizacji PKP). Rozpatrując ten wniosek Wojewoda [...], w oparciu o art. 17a ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – zwaną dalej ustawą komunalizacyjną), wszczął z urzędu w dniu [...].04.2009 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę B. z mocy prawa, z dniem 27.05.1990 r., prawa własności działki nr [...] położonej w obrębie [...], a postępowanie uwłaszczeniowe z wniosku P. zawiesił postanowieniem z dnia [...].05.2009 r. Po przeprowadzeniu postępowania komunalizacyjnego Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2009 r. wydaną w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej stwierdził, że 27.05.1990 r. Gmina B. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, prawo własności działki nr [...] o pow. [...] ha, w obrębie [...], objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O. W szczególności Wojewoda ustalił, że prawo własności do wymienionej działki Skarb Państwa nabył w drodze wywłaszczenia, na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z [...].11.1983 r. Jako dowód posiadania prawa zarządu do spornej nieruchomości P. przedstawiły decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...].02.1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem na rzecz Dyrekcji Okręgowej [...] w K. Zdaniem organu I instancji nie oznacza to jeszcze, że P. uzyskały prawo zarządu do spornej działki. Prawo zarządu mogło powstać albo w wyniku przekształcenia prawa użytkowania ustanowionego na gruncie ustawy z 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (obowiązującej w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej), albo na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W toku postępowania ani P., ani organy administracji publicznej nie przedstawiły aktu administracyjnego, który mógłby stanowić dowód ustanowienia prawa zarządu na rzecz P. W ocenie organu takim dowodem nie może być decyzja Naczelnika Miasta i Gminy B. z [...].02.1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu, gdyż prawa tego nie można domniemywać. Skoro więc sporna nieruchomość nie pozostawała w zarządzie P., to podlegała komunalizacji w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosły P. W odwołaniu podkreślono, że organ całkowicie arbitralnie przyjął, iż brak udokumentowania przez P. prawa zarządu stosowną decyzją oznacza automatycznie, że nieruchomość należała do organu administracji i podlegała komunalizacji. W ocenie odwołującego organ nie ustalił "pozytywnych" przesłanek komunalizacji z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, tzn. nie zbadał, czy sporna nieruchomość należała do organu administracji. Przeszkodą w ustaleniu tej przesłanki miałby być fakt, że organem założycielskim dla P. był Minister, a więc organ centralny, a nie terenowy, a dokumentem potwierdzającym prawo zarządu P. jest wspomniana wyżej decyzja o opłatach z [...].02.1987 r. Wynika to, zdaniem odwołującego, z rozporządzenia Rady Ministrów z 10.02.1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Ponadto, powołując się na przesłanki uwłaszczenia wynikające z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji P. odwołujący się stwierdził, że są to zarazem przesłanki negatywne do komunalizacji, czego potwierdzeniem miałby być wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.04.2005 r. K 30/04. Zarzuty dotyczą więc naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i art. 34 i art. 35 ustawy o komercjalizacji PKP. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2009 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji stwierdził przede wszystkim, że jeśli chodzi o przesłankę komunalizacji mienia w postaci "należenia" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, to zgodnie z art. 34 K.c. w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz ustaloną w orzecznictwie zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych (uchwała T. K. Z 9.12.1992 r. W 13/91). Ponadto w orzecznictwie NSA jest utrwalona linia orzekania wskazująca, że decyzje ustalające opłaty z tytułu zarządu lub użytkowania nieruchomości nie stanowią podstawy uznania istnienia takiego zarządu, na co organ powołał szereg wyroków (np. z 18.02.1992 r. I SA 1419/91, z 5.11.1999 r. I S.A. 2240/98, z 10.05.2001 r. I SA 2595/99). W tej sytuacji nie było też podstaw do zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, gdyż P. nigdy nie było organem wykonującym zadania publiczne z zakresu obronności i bezpieczeństwa oraz nie wykazało odpowiednim dokumentem "należenia" do niego spornego mienia. Wszystkie te argumenty, zdaniem organu odwoławczego, świadczą o braku przeszkód do komunalizacji spornych działek. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...].09.2009 r. wniosły P. Skarga zarzuca: - naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej przez błędne zastosowanie tych przepisów i uznanie, że nieruchomość należała do terenowych organów administracji, - naruszenie art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP, - naruszenie art. 7, 8, 10, 15, 75, 77 § 1, 107, 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działania organu zmierzające do wykazania zaistnienia przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, nie mogą ograniczać się do ustalenia przesłanek negatywnych dla uwłaszczenia P., a przede wszystkim organ musi zbadać przesłanki pozytywne, tj. czy nieruchomość należała do terenowych organów administracji. Skarżący przytacza obszerne wywody na temat tego, jak jego zdaniem należy rozumieć pojęcie "należało" na gruncie art. 5 ust. 1 i art. 11 i 12 ustawy komunalizacyjnej, które to wywody skarżący podsumowuje dwoma wnioskami: 1. gminy nie otrzymały z mocy prawa mienia należącego do organów administracji centralnej oraz przedsiębiorstw podległych tym organom; mienie to nie zostało w ogóle objęte zakresem przedmiotowym ustawy komunalizacyjnej, 2. mienie P. jako należące do centralnych organów administracji nie jest objęte zakresem przedmiotowym art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Ponadto, zdaniem skarżącego, literalna wykładnia przepisów art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji PKP prowadzi do wniosku, że stan posiadania, jako określony stan faktyczny, wyłącza komunalizację gruntów Skarbu Państwa. Tezę taką potwierdzać ma również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.05.2005 r. K 30/04. Zdaniem skarżącego naruszenie art. 15 K.p.a. polega zaś na tym, że organ nie przeprowadził ponownej oceny dowodów i nie rozpoznał istoty sprawy, a odniósł się jedynie do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Jeśli chodzi o merytoryczne stanowisko odnośnie podstaw komunalizacji, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. Pierwszy z powołanych przepisów stanowił o nabyciu z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Zasadnie więc organ II instancji przyjął, iż komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny. Oceniając materiały postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała podmiotowego prawa zarządu do spornej działki, organ trafnie przyjął, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, iż P. na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowały się tytułem prawnym do gruntu. Zauważyć w tym miejscu należy, że "nowelizacja art. 128 K.c. [która nastąpiła z dniem 1.02.1989 r.] spowodowała uchylenie konstrukcji jednolitej własności państwowej, która w jej radykalnym ujęciu uznawała, że państwowe osoby prawne nie mogą mieć żadnych swoich praw podmiotowych – w tym prawa własności – a jedynie zarządzają własnością państwową. Zmiana art. 128 K.c. [spowodowała, że] zarząd ten uzyskał natomiast cechy prawa podmiotowego" (por. uchwałę SN z 18.06.1991 r. III CZP 38/91, OSNC 1991/10-12/118). Z tego punktu widzenia brak podmiotowego prawa zarządu po stronie P. uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodzić należy się z organem II instancji, iż decyzja ustalająca opłaty z tytułu zarządu, nie stanowi podstawy uznania istnienia takiego zarządu, co potwierdza liczne orzecznictwo NSA powołane przez organ. Faktyczne władanie nieruchomością przez P. odpowiada bowiem ustawowej przesłance wymienionej w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). W brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepis ten stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym rozumieniu należały one do terenowego organu administracji państwowej. Błędny jest także pogląd wyrażony w skardze co do zastosowania w tej sprawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37) dokonując wykładni terminu "należące do" stwierdził, iż grunt nie oddany do dnia 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu nie należał do przedsiębiorstwa. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym, mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym a nie tylko faktycznym. W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że P. uzyskały tytuł prawny do władania nieruchomością. Podkreślić należy, iż ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało wymienione. Zauważyć też należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego Trybunał Konstytucyjny we własnych rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 12.04.2005 r. K 30/04, nie zawarł tezy, że "grunty, które w dniu 5.12.1990 r. znajdowały się w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w zarząd, nie stały się własnością gminy z mocy prawa". Wręcz przeciwnie, teza Trybunału Konstytucyjnego, akceptowana również w orzecznictwie NSA jest taka, że "grunty, o których mowa w art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948), a więc te, które wskazuje art. 34 tej ustawy nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 171 ze zm.), tj. tych, które z dniem 27 maja 1990 r. stały się z mocy prawa mieniem gminnym" (por. wyrok NSA z 16.01.2008 r. I OSK 1957/06). Odnośnie zarzutów proceduralnych stwierdzić należy, że nie jest prawdą, wbrew twierdzeniom skarżącego, iż organ odwoławczy w sposób dowolny ocenił materiał dowodowy ustalając, że zachodziły podstawy do komunalizacji spornej działki. Organ bowiem ustalił, co jest bezsporne, że P. nie legitymują się decyzją o ustanowieniu na ich rzecz prawa zarządu do nieruchomości, której komunalizację kwestionują. Organ II instancji podkreślił także, że jako dowodu ustanowienia prawa zarządu na rzecz P. nie można uznać decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z [...].02.1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu. Uzasadnił przy tym, dlaczego zajął takie stanowisko, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji niezrozumiałe są twierdzenia skarżącego o nierozpoznaniu istoty sprawy i skupieniu się wyłącznie na zarzutach odwołującego, a tym samym naruszeniu art. 15 K.p.a. oraz art. 7, 8, 77 § 1 i 107 K.p.a. Na czym miałoby polegać naruszenie art. 10 K.p.a. skarżący w ogóle nie uzasadnia. Dodać należy i to, że np. w wyroku z dnia 16.01.2008 r. I OSK 1957/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gdy ma miejsce przyznanie przez P., że nie posiadają decyzji o ustanowieniu zarządu do określonej nieruchomości, "ograniczenie dalszego postępowania dowodowego przez organy obu instancji należy uznać za nienaruszające prawa procesowego". W niniejszej sprawie nawet do ograniczenia postępowania z uwagi na tę okoliczność nie doszło. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.