II GSK 778/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2142/09 w sprawie ze skargi P. B. – P. W. "B." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2142/09, uwzględnił skargę P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu 21 lipca 2009 r. zatrzymano do kontroli autobus marki M. o nr rejestracyjnym [...] należący do P. B., a kierowany przez P. R. W wyniku kontroli stwierdzono, że kierujący pojazdem na odcinku K. – R. używał własnej karty, jednak na tej karcie brak było zapisów jazdy. Od R. kierowca używał karty należącej do Ł. W. Ustalenia te zostały udokumentowane protokołem kontroli podpisanym przez kierowcę. Przesłuchany w charakterze świadka P. R. zeznał, że podczas pobierania danych z jego karty występowały problemy z odczytywaniem danych, dlatego użył karty innego kierowcy. Sytuacja taka miała miejsce już wcześniej, o czym pracodawca wiedział. Po zawiadomieniu przedsiębiorcy o wszczęciu postępowania administracyjnego oświadczenie w sprawie złożył Ł. W., w którym wyjaśnił, że z powodu choroby dziecka nie mógł wykonać zaplanowanego kursu i poprosił P. R. o posłużenie się jego kartą oraz potwierdzenie wykonania kursu, ale o tym nie wiedział pracodawca. Oświadczenie złożył też P. R., który przyznał, że o podmianie karty nie powiadomił pracodawcy. W sprawie złożył oświadczenie także przedsiębiorca – P. B. stwierdzając, że podmiana kart przez obu kierowców była samowolna i dokonana bez jego wiedzy oraz zgody. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) i lp. 12.14 załącznika do tej ustawy oraz art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.) w zw. z art. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady (WE) nr 2135/98 (Dz. Urz. WE L 274 z 9 października 1998 r.) nałożył na P. B., karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za samowolną ingerencję w dane zapisywane na karcie kierowcy. Po rozpatrzeniu odwołania P. B., decyzją z dnia [...] października 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że przedsiębiorca ponosił w dacie kontroli pełną odpowiedzialność za działania swojego pracownika. Odnośnie zarzutu niezastosowania art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym organ administracji stwierdził, że przepis ten może mieć zastosowanie jedynie do czasu wszczęcia postępowania przez organ administracji, a nie już po jego wszczęciu, jak w niniejszej sprawie. Nie mógł mieć również zastosowania przepis art. 93 ust. 7 ustawy, gdyż przedsiębiorca nie dopełnił należytej staranności w zakresie dbania o poprawne działanie swojego przedsiębiorstwa. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że poza sporem jest okoliczność naruszenia przepisów wskazanych w zaskarżonych decyzjach administracyjnych. Skarżący nie kwestionuje faktu, że kierowca prowadzący pojazd w dacie kontroli (P. R.) posłużył się, na pewnym odcinku wykonywanego przejazdu, kartą innego kierowcy (Ł. W.), a okoliczność ta została stwierdzona podczas kontroli i potwierdzona przez kierującego pojazdem w zeznaniach złożonych w tym samym dniu. Z zeznań kierowcy nie wynikały okoliczności uzasadniające przypuszczenie, iż przedsiębiorca nie miał wpływu na stwierdzone naruszenie. W zeznaniach tych kierowca obciążał jednoznacznie pracodawcę wiedzą o stosowaniu dwóch kart podczas realizowanych przewozów. Sąd I instancji zaznaczył, że udowodnienie przesłanek z art. 93 ust. 7 ustawy spoczywa na przedsiębiorcy. Natomiast udowodnienie okoliczności, czy naruszenie zostało popełnione wielokrotnie i ma charakter rażący, czyli kwestia spełnienia hipotezy z art. 92a ust. 5, spoczywa na organie administracji publicznej. W zeznaniach kierowcy, na które powołuje się organ administracji, kierowca oświadczył, że także w przeszłości posługiwał się kartą innego kierowcy. Byłaby to więc okoliczność wyłączająca zastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Do wykazania jej skarżącemu same zeznania kierowcy były niewystarczające, m.in. ze względu na fakt ich sprzeczności ze złożonym przez tę osobę oświadczeniem. Organ administracji prawdziwości tego oświadczenia nie podważał ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że bardziej przekonuje go zeznanie złożone po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej, niż oświadczenie, które nie ma charakteru zeznania świadka. Takie podejście do materiału i dowodów zgromadzonych w sprawie nie spełnia wymagań art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organ administracji publicznej, będąc "dysponentem" sprawy wszczętej z urzędu powinien dążyć do jej wyjaśnienia, w szczególności w sytuacji, gdy zgromadzone dowody i materiał w sprawie nie są jednoznaczne. Sąd I instancji ocenił, że w przedmiotowej sprawie nic nie stało na przeszkodzie, by dowód z przesłuchania świadka ponowić w związku ze sprzecznym oświadczeniem, które ten świadek po przesłuchaniu złożył doprowadzając do sytuacji, w której wówczas organ administracji dysponowałby dwoma zeznaniami tej osoby. Zgodność tych zeznań stanowiłaby dla organu podstawę dowodową dla dokonania rozstrzygnięcia lub w przypadku złożenia przez świadka zeznań sprzecznych ze złożonymi wcześniej, podstawę wystąpienia ze stosownym wnioskiem do właściwych organów. Wymienionych czynności procesowych w sprawie zabrakło, co spowodowało, że ustalenia organu administracji nie mogły jednoznacznie wskazywać na zasadność odmowy zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji naruszenie wymienionych przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy wyrok Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył skargą kasacyjną w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym zastępstwa prawnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa procesowego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwaną dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7, 80 k.p.a. – które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez wskazanie organowi reguł oceny środków dowodowych dla ustalenia faktów mających znaczenie dla zasadności zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, poprzez stwierdzenie, że zgodność zeznań stanowiłaby dla organu podstawę dowodową dla dokonania rozstrzygnięcia lub w przypadku złożenia przez świadka zeznań sprzecznych ze złożonymi wcześniej, podstawę wystąpienia ze stosownym wnioskiem do właściwych organów, gdy tymczasem art. 80 k.p.a. ustanawia zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego, nie krepujące organu co do sposobu oceny poszczególnych dowodów, a art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez wskazanie organowi na potrzebę ponowienia dowodu z przesłuchania świadka, w sytuacji gdy dana osoba była już raz przesłuchiwana, a następnie złożyła pisemne oświadczenie zaprzeczające części wcześniej złożonych zeznań, gdyż organ już w tym momencie dysponuje całym materiałem dowodowym, a jego rola powinna się już ograniczyć do oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, w którego był posiadaniu; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. – które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez przyjęcie, że ustalenie polegające na przyjęciu, że przedsiębiorca nie wiedział o posługiwaniu się przez kontrolowanego kierowcę kartą innego kierowcy stanowiło ustalenie faktyczne, które przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, poprzez możliwość zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy w ocenie organu okoliczność taka nie ma istotnego znaczenia dla zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a więc nie przyczyni się także do jej właściwego wyjaśnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w przepisach k.p.a. brak jest regulacji, z której wynikałoby, że jedynie zgodne, niezmienne zeznania mogą być wykorzystane jako dowód będący podstawą ustaleń stanu faktycznego. Przepisy k.p.a. nie narzucają organowi administracji publicznej sposobu oceny zeznań świadka. Organ wskazał także, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, gdyż obciąża podmiot wykonujący transport drogowy, jeżeli wystąpił zakazany przez ustawę skutek, niezależnie od tego, kto faktycznie prowadził pojazd. Podkreśla to wolę ustawodawcy, by podmiot wykonujący przewóz drogowy był nadal odpowiednio motywowany (czy nawet dyscyplinowany) do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie doboru kierowców i ułożenia planu ich pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji było to, że "ustalenia organu administracji nie mogły jednoznacznie wskazywać na zasadność odmowy zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym". Sąd wyjaśnił, że nawet najbardziej prawdopodobne wnioskowanie organu, lecz nie wynikające ze zgromadzonych dowodów, nie może tych dowodów zastąpić. Kwestionując ten pogląd strona skarżąca zarzuca orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § , 75 § 1 i 80 k.p.a. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze do ustalenia, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że zachodzi konieczność zbadania, czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego. Po drugie, czy organ odwoławczy zbadał należycie, że nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma racji kasator zarzucając Sądowi I instancji ingerencję w działania organów poprzez wskazanie organowi reguł oceny środków dowodowych. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jedynie na naruszenie określonych przepisów postępowania administracyjnego. Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję podał, że organy nie wskazały dlaczego nie dały wiary późniejszym oświadczeniom kierowcy i Ł. W. Powinnością Sądu I instancji było dokonanie kontroli, czy odmowa organu dania wiary stanowisku i dowodom przedstawionym przez skarżącego, a także wyjaśnienia sprzeczności w zeznaniach świadków w zakresie odmowy zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym były zasadne. To na organach administracji spoczywa bowiem procesowy obowiązek zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego sprawy stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze za niezasadny należało uznać zarzut I zawarty w petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu II zawartego w petitum skargi kasacyjnej przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazał, dlaczego uznał stanowisko organu administracji przy zaistnieniu sprzeczności pomiędzy zeznaniem kierowcy a złożonym przez niego w sprawie oświadczeniem za niewystarczająco uzasadnione. Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji naruszył zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 77 § 1 albowiem pomimo tego, że w sprawie zaistniały dwa sprzeczne stanowiska kierowcy, organ administracji nie podjął żadnych prób aby wyeliminować jedno z nich i dać wiarę drugiemu, lecz dokonał ich oceny nie wyjaśniając przyczyn zaistniałych sprzeczności. Zdaniem NSA wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. dlatego ten zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny. Nie zasługuje także na uwzględnienie ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że ustalenie, iż przedsiębiorca nie wiedział o posługiwaniu się przez kontrolowanego kierowcę kartą innego kierowcy mogłoby stanowić podstawę do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. Z przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. wynika, że odstępuje się od nałożenia kary pieniężnej jeżeli stwierdzone zostanie, iż naruszenie przepisów nastąpiło wskutek okoliczności lub zdarzeń, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Zatem jedynie zaistnienie niedających się przewidzieć zdarzeń lub okoliczności stanowi podstawę do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji nie ma wątpliwości co do tego, że udowodnienie wystąpienia przesłanek z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym spoczywa na przedsiębiorcy. W rozpoznawanej sprawie istniały rozbieżności pomiędzy zeznaniami kierowcy a jego późniejszym oświadczeniem. Organ stwierdził, że "odwołanie części zeznań [...] nie nakłada na organ obowiązku gromadzenia kolejnych dowodów, jeżeli organ dojdzie do przekonania, że dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym, a pozostaje jedynie kwestia oceny tych dowodów. Należy jednak zwrócić uwagę, że w sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia oraz uzasadnić, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji jedynie do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym bez ich próby wyjaśnienia stanowi naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 13 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 497/88). Zasadnie Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest jednoznaczny i nie pozwała na prawidłową ocenę stanu faktycznego. Organ powinien tak przeprowadzić postępowanie dowodowe aby mogło się ono przyczynić do wyjaśnienia sprawy, w szczególności, jak to miało miejsce w niniejsze sprawie, przy sprzeczności zeznań świadka z jego oświadczeniem złożonym w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji, iż prawidłowe zebranie materiału dowodowego oraz jego właściwa ocena mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.