VI SA/Wa 2142/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]sierpnia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 2142/09 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nałożył na P. B., wykonującego działalność gospodarczą przewozu osób pod nazwą B. B. P., na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) i lp. 12.14 załącznika do tej ustawy oraz art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 r.) w związku z art. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady (WE) nr 2135/98 (Dz. Urz. WE L274 z 9 października 1998 r.), karę pieniężną w kwocie 5000 zł za samowolną ingerencję w dane zapisywane na karcie kierowcy. Decyzje wydano przy następujących ustaleniach; W dniu [...] lipca 2009 r. zatrzymano do kontroli autobus m-ki [...] nr rej. [...] należący do P. B., a kierowany przez P. R.. Pojazdem wykonywano przewóz osób z K. do L.. W wyniku kontroli stwierdzono, że kierujący pojazdem na odcinku K. – R. używał własnej karty, jednak na tej karcie brak było zapisów jazdy. Od R. kierowca używał karty nr [...] należącej do Ł. W.. Powyższe ustalenia zostały udokumentowane protokółem kontroli podpisanym przez kierującego pojazdem, który nie zgłosił uwag do kontroli. Przesłuchany w charakterze świadka P. R. (kierowca) zeznał, iż w tachografie w pozycji pierwszego kierowcy znajdowała się karta Ł. W., którą kierujący pojazdem włożył do urządzenia w R. w celu wykonania 30 minutowej przerwy w jeździe. Karta należąca do kierującego pojazdem znajdowała się w tachografie w pozycji drugiego kierowcy. Kierowca nadmienił, że podczas pobierania danych z jego karty występowały problemy z odczytywaniem danych za ostatnie 24 godziny, dlatego użył karty innego kierowcy. Sytuacja taka miała miejsce już wcześniej o czym pracodawca wiedział. Po zawiadomieniu przedsiębiorcy o wszczęciu postępowania administracyjnego i poinformowaniu go prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., w sprawie złożył oświadczenie Ł. W., który stwierdził, że prosił P. R. o posłużenie się jego kartą, gdyż chciał potwierdzenia wykonania kursu, o czym nie wiedział pracodawca, oraz złożył oświadczenie P. R., który przyznał dokonanie podmiany karty na prośbę Ł. W. o czym również nie powiadomił pracodawcy. W sprawie złożył oświadczenie przedsiębiorca P. B. podając w jaki sposób przez obu kierowców miał być wykonany kurs w dniu kontroli stwierdzając, że podmiana kart przez obu kierowców była samowolna i dokonana bez jego wiedzy i zgody za co obaj kierowcy zostali ukarani zgodnie z Kodeksem pracy, w tym P. R. został zwolniony z pracy wypowiedzeniem z dnia [...] lipca 2009 r., którego odmówił przyjęcia i podpisania. W związku z tym przedsiębiorca wnosił o zastosowanie art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. W tych warunkach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna, w której organ administracji stwierdził, że w świetle zeznań kierowcy wykonującego przewóz przedsiębiorca wiedział o zaistniałej sytuacji, która nie miała miejsca po raz pierwszy. Od decyzji P. B. złożył odwołanie z wnioskiem o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 75 i art. 86 k.p.a. poprzez lekceważący stosunek organu do przepisów prawa. Skarżący wskazując na regulamin wykonywania kursów objazdowych stwierdził, że obaj kierowcy samowolnie i bez jego wiedzy oraz zgody dokonali podmiany swoich kart. Zdaniem przedsiębiorcy zeznania kierującego pojazdem były rodzajem zemsty za zwolnienie go z pracy. Jednocześnie skarżący wskazywał na oświadczenie kierowcy (P. R.) napisane w toku postępowania administracyjnego w siedzibie przedsiębiorcy zaprzeczające złożonym zeznaniom o tym, że przedsiębiorca wiedział o praktykach podmieniania kart i że praktyki te tolerował. Podkreślając wysoki poziom świadczenia usług przewozowych i prowadzenia przedsiębiorstwa stwierdził, że nigdy nie zgodziłby się na naruszenia ujawnione w czasie kontroli. Z tych względów uważał, że zachodzą przesłanki z art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wyłączające jego odpowiedzialność. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu administracji do wydania decyzji w pierwszej instancji nie doszło z naruszeniem przepisów postępowania powołanych w odwołaniu. Organ przeprowadził postępowanie wszechstronnie wyjaśniając wszystkie istotne okoliczności dla dokonania rozstrzygnięcia prawidłowo z uwzględnieniem materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego wypowiedzenie umowy o pracę nie skutkowało w dniu kontroli, a więc ta argumentacja strony nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ przedsiębiorca ponosił w dacie kontroli pełną odpowiedzialność za działania swojego pracownika. Natomiast co do zarzutu niezastosowania art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym organ administracji stwierdził, że przepis ten może mieć zastosowanie jedynie do czasu wszczęcia postępowania przez organ administracji, a wszczęcie to już nastąpiło. Nie mógł mieć również zastosowania przepis art. 93 ust. 7 ustawy, gdyż zdaniem organu odwoławczego przedsiębiorca nie dopełnił należytej staranności w zakresie dbania o poprawne działanie swojego przedsiębiorstwa. Na decyzję P. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie i o uchylenie decyzji poprzedzającej. Decyzji zarzucił naruszenie art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podkreślał, wskazując na ustalenia w czasie kontroli, że nie miał żadnego wpływu na zachowanie obu kierowców, którzy wymienili się swoimi kartami drogowymi. Powołując się na postępowanie przeprowadzone przez kierownika transportu w przedsiębiorstwie stwierdził, że obaj kierowcy zawarli porozumienie zmieniając samowolnie ustalenia jakie otrzymali przed wykonaniem zadania przewozowego, co potwierdzili w złożonych przez siebie oświadczeniach. Zdaniem przedsiębiorcy organ administracji nie wziął pod uwagę faktu wypowiedzenia kierowcy P. R. umowy o pracę przed kontrolą, które to wypowiedzenie było powodem nieprawdziwych zeznań złożonych przez kierowcę jako demonstracji niezadowolenia z wypowiedzenia pracy. Zdaniem skarżącego w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, gdyż przedsiębiorca nie miał żadnego wpływu na zachowanie kierowców. Tymczasem organ administracji założył z góry, że skarżący taki wpływ miał nie przeprowadzając w tym zakresie niezbędnych ustaleń. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest okoliczność naruszenia przepisów wskazanych w zaskarżonych decyzjach administracyjnych. Skarżący nie kwestionuje faktu, że kierowca prowadzący pojazd w dacie kontroli (P. R.) posłużył się, na pewnym odcinku wykonywanego przejazdu, kartą innego kierowcy (Ł. W..). Okoliczność ta została stwierdzona podczas kontroli i potwierdzona przez kierującego pojazdem w zeznaniach złożonych w tym samym dniu. Z zeznań kierowcy nie wynikały okoliczności uzasadniające przypuszczenie, iż przedsiębiorca nie miał wpływu na stwierdzone naruszenie. W zeznaniach tych kierowca obciążał jednoznacznie pracodawcę wiedzą o stosowaniu dwóch kart podczas realizowanych przewozów. W tych warunkach nie było podstaw do dokonywania wstępnych ustaleń celem zbadania, czy zasadnym było wszczynanie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Przepis art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dotyczy specyficznych sytuacji, kiedy to z ustaleń kontroli na drodze, w tym z zeznań/oświadczeń kierowcy prowadzącego pojazd wynika, że jak to określa przepis "...okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2009 r. w sprawie VI SA/Wa 1556/09 niepubl.). W takiej sytuacji organ administracji przed wszczęciem postępowania powinien dokonać wstępnych ustaleń, a nie przez zawiadomienie o jego wszczęciu eliminować niejako automatycznie prawo przedsiębiorcy do powołania się na przesłanki z art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Ponieważ w czasie kontroli na drodze kontrolujący stwierdzili nieprawidłowość, która została potwierdzona zeznaniami kierującego pojazdem, złożonymi po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, z wyraźnym stwierdzeniem przez niego, że przedsiębiorca o ujawnionych przez kontrolę niedopuszczalnych praktykach wiedział, nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego, co w konsekwencji spowodowało wyłączenie zastosowania art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r. w sprawie II GSK 989/08 podkreślał, że "okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu. (...) Reasumując, przedsiębiorca powołujący się na przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, powinien udowodnić zaistnienie okoliczności wskazanych w tych przepisach, a mianowicie, że nie miał wpływu lub nie mógł przewidzieć naruszenia przez kierowcę przepisów o czasie pracy". Skarżący powoływał się na przepis art. 93 ust. 7 ustawy wskazując na oświadczenia kierowców, którzy porozumieli się w sprawie wzajemnego wykorzystania swoich kart kierowcy. P. R., który kierując kontrolowanym pojazdem korzystał z karty innego kierowcy, w swoim oświadczeniu podał, że zrobił to na prośbę kolegi, którego kartę wykorzystał i zrobił to bez wiedzy pracodawcy. Skarżący tłumaczył ten fakt tym, że kierujący pojazdem był w okresie wypowiedzenia umowy o pracę, dlatego w swoich zeznaniach złożonych w czasie kontroli celowo pomówił pracodawcę, iż ten wiedział i tolerował tego rodzaju praktyki wcześniej. Istotnie w swoich zeznaniach P. R. stwierdził, że jego pracodawca wiedział, iż używa dwóch kart kierowcy podczas wykonywanych przejazdów co zdarzało się także wcześniej. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku udowodnienie wystąpienia przesłanek z art. 93 ust. 7 ustawy spoczywa na przedsiębiorcy. Jednakże udowodnienie okoliczności, czy naruszenie zostało popełnione wielokrotnie i ma charakter rażący, czyli kwestia spełnienia hipotezy z art. 92a ust. 5, spoczywa na organie administracji publicznej. W zeznaniach kierowcy, na które powołuje się organ administracji, kierowca zeznał, że także w przeszłości posługiwał się kartą innego kierowcy. Byłaby to więc okoliczność wyłączająca zastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, jednakże do jej wykazania skarżącemu, już same zeznania kierowcy były niewystarczające, chociażby ze względu na fakt ich sprzeczności ze złożonym przez tę osobę oświadczeniem. Organ administracji prawdziwości tego oświadczenia nie podważał ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że bardziej przekonuje go zeznanie złożone po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej, niż oświadczenie, które nie ma charakteru zeznania świadka. Takie podejście do materiału i dowodów gromadzonych w sprawie nie spełnia wymagań art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organ administracji publicznej, będąc "dysponentem" sprawy wszczętej z urzędu powinien dążyć do jej wyjaśnienia, w szczególności w sytuacji, gdyż zgromadzone dowody i materiał w sprawie nie są jednoznaczne. Jeżeli zatem w sprawie zaistniały dwa sprzeczne ze sobą dowody, to rzeczą organu administracji publicznej było wyeliminowanie jednego z nich, by zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. można było jednemu z tych dowodów dać wiarę w sposób uzasadniony. W przedmiotowej sprawie nic nie stało na przeszkodzie, by dowód z przesłuchania świadka ponowić w związku ze sprzecznym oświadczeniem, które ten świadek po przesłuchaniu złożył doprowadzając do sytuacji, w której wówczas organ administracji dysponowałby dwoma zeznaniami tej osoby. Zgodność tych zeznań stanowiłaby dla organu podstawę dowodową dla dokonania rozstrzygnięcia lub w przypadku złożenia przez świadka zeznań sprzecznych ze złożonymi wcześniej, podstawę wystąpienia ze stosownym wnioskiem do właściwych organów. Zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania uzupełnić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu, a jeżeli i to w ocenie organu administracji jest jeszcze niewystarczające dla dokonania rozstrzygnięcia, może stosując art. 86 k.p.a. przesłuchać stronę postępowania zgodnie z przepisami odnoszącymi się do przesłuchania świadka. Wymienionych czynności procesowych w sprawie zabrakło co spowodowało, że ustalenia organu administracji nie mogły jednoznacznie wskazywać na zasadność odmowy zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji naruszenie wymienionych przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem przyjąć, że nawet najbardziej prawdopodobne wnioskowanie organu, lecz nie wynikające ze zgromadzonych dowodów, może te dowody zastąpić. W związku z powyższym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien wyeliminować sprzeczności zaistniałe w materiale zgromadzonym w sprawie, by w następstwie można było prawidłowo zastosować art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniając rozstrzygnięcie. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.