VI SA/Wa 1556/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z [....] lutego 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2007 r. 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako ustawa - oraz na podstawie lp. 11.1 ust. 2 lit. a) i lp. 11.1 ust. 1 lit. d) załącznika do tej ustawy, wydał decyzję o nałożeniu na Z. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H. do P. Z. W. kary pieniężnej 10 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostały niedozwolone urządzenia dodatkowe oraz 1000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu. W toku postępowania administracyjnego pismem z dnia 30 stycznia 2009 r. strona odniosła się do naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli wyjaśniając, iż stwierdzona ingerencja w układ pomiarowy poprzez zainstalowanie instalacji mogącej służyć osiągnięciu wskazań urządzenia tachografu niezgodnych ze stanem rzeczywistym, była samowolnym i nieuprawnionym działaniem kierowcy bez wiedzy i akceptacji pracodawcy. Strona dostarczyła kopię Faktury VAT z dnia 2 stycznia 2009 r. za usługę potwierdzającą sprawdzenie tachografu. Organ I instancji nie kwestionował legalności powyższego badania jednocześnie informując stronę, że uszkodzenie tachografu stwierdzono po przeprowadzeniu badania tachografu to jest w dniu 14 stycznia 2009 r. Podczas kontroli tego dnia inspektor transportu drogowego stwierdził, że do gniazda B tachografu wpięte były cztery kable zakończone wyłącznikiem. Urządzenie schowane było w schowku na dokumenty. Stwierdzono zatem podpięcie niedozwolonego urządzenia, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu. Sporządzono dokumentację zdjęciową. W związku z powyższym stanem faktycznym urządzenie rejestrujące - tachograf utraciło cechy legalizacyjne. Pojazd skierowano na ponowne badanie kontrolne. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka podał, że w dniu 14 stycznia 2009 r. (dzień kontroli) bliżej nieznany mężczyzna, na parkingu przed C. zainstalował w samochodzie kierowanym przez świadka wyłącznik tachografu. Wyłącznik tachografu miał służyć do podjazdów podczas załadunku lecz kierowca nie zdążył z niego skorzystać. Pismem z dnia 14 stycznia 2009 r. zawiadomiono Z. W. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z kontrolą przeprowadzoną tego samego dnia informując o możliwości wypowiedzenia się w sprawie co do zgromadzonego materiału i dowodów. Przed wydaniem wymienionej na wstępie decyzji Z. W. poinformował organ o rozwiązaniu z kierującym kontrolowanym pojazdem umowy o prace bez wypowiedzenia ze skutkiem natychmiastowym (26 stycznia 2009 r.) z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, m.in. z powodu montażu niedozwolonego urządzenia w pojeździe wbrew woli pracodawcy. Przedłożył fakturę z dnia 2 stycznia 2009 r. za sprawdzenie tachografu oraz złożył wyjaśnienia, w których podał, że nie kwestionował wyników kontroli, jednakże nie miał jakiegokolwiek wpływu na samowolne działanie kierowcy ingerujące w pracę tachografu i nie mógł temu działaniu zapobiec, bowiem miało ono miejsce w dniu kontroli poza siedzibą przedsiębiorcy bez jego wiedzy i zgody. W związku z tym wnosił o umorzenie postępowania na podstawie art. 92a ust. 4 ustawy. W związku z wydaniem ww. decyzji Z. W. zaskarżył ją w całości. W uzasadnieniu podniosła, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez bezzasadne odstąpienie od zastosowania przepisu art. 92 a ust. 4 ustawy w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne i potwierdzające je dowody (zeznanie kierowcy) uzasadniały odmowę wszczęcia postępowania w stosunku do pracodawcy i stanowiły podstawę do jego umorzenia zgodnie z wnioskiem z dnia 30 stycznia 2009 r., do którego załączono kolejne dowody w postaci dokumentów. Strona podkreślała, że w pojeździe została zamontowana niedozwolona instalacja bez jej zgody i wiedzy. Sprawdzenie prawidłowości działania tachografu miało miejsce 2 stycznia 2009 r. co wynikało z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Od tego dnia do dnia kontroli tj. 14 stycznia 2009 r. pojazd znajdował się w wyłącznym posiadaniu kierowcy – D. G. i ani przedsiębiorca ani osoby trzecie nie miały do niego dostępu. Strona powoływała się na zeznania kierowcy, z których wynikało, że zainstalował niedozwolone urządzenie bez wiedzy przedsiębiorcy. Strona wyjaśniła, iż za popełnione naruszenie kierowca został ukarany karą nagany oraz przedstawiono mu oświadczenie o rozwiązaniu stosunku pracy bez wypowiedzenia w związku ze stwierdzeniem ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych. W opinii skarżącego zastosowana sankcja została nałożona bezpodstawnie, gdyż nie miał rzeczywistego wpływu na powstanie naruszenia. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu przytaczając stan faktyczny sprawy oraz powołując się na wskazane w decyzji organu I instancji przepisy oraz art. 13, art. 15 ust. 8 i załącznik I Rozdział VI pkt 3b rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 32.12.1985, P.0008-0021 ze zm.), § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym – tachografów samochodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 295 ze zm.), odniósł się do zarzutów strony, uznając je za bezzasadne. Odnośnie zarzutów skarżącego, iż organ I instancji nie zastosował w tym przypadku art. 92 a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym organ II instancji stwierdził, iż brak było podstaw do jego zastosowania. Organ wyjaśnił, iż ww. przepis ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania administracyjnego jeszcze nie nastąpiło. Ponadto wskazał, iż nie byłoby zasadnym obarczanie winą za zaistniałe naruszenia wyłącznie kierowcy. Zgodnie bowiem z art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, nad prawidłowym funkcjonowaniem tachografu nadzór sprawuje zarówno kierowca jak i przedsiębiorca. Poza tym przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu działalności gospodarczej co wynikało zarówno z przepisów kodeksu cywilnego jak i treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. sygn. SK 75/06. Organ podkreślał, iż wymierzenie kary pieniężnej nie miało żadnego związku z winą lub jej brakiem po stronie przedsiębiorcy. Kary nakładane są bowiem za naruszenie przepisów administracyjnych i to niezależnie od przyczyn, które leżą u podstawy tych naruszeń. Przedsiębiorca powinien być profesjonalistą, od którego należy oczekiwać znajomości podstawowych przepisów bezpośrednio go dotyczących. W niniejszej sprawie obiektywnym i bezspornym faktem udowodnionym w toku kontroli był brak właściwej cechy na tachografie zamontowanym w ww. pojeździe. Jak wynikało z przepisów prawa, uszkodzenie urządzenia rejestrującego, przekroczenie dopuszczalnych wartości błędów, uszkodzenie bądź utrata cechy nałożonej w czasie sprawdzania lub tabliczki pomiarowej powodowało konieczność poddania tachografu wymaganym badaniom. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że badania te nie zostały wykonane. Okoliczność ta była zatem podstawą odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy. W skardze na powyższą decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wnosiła o uchylenie decyzji organu II instancji i utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu oraz dodała, iż organ nie dokonał ponownej analizy sprawy, poprzestając jedynie na polemice z zarzutami przedstawionymi w odwołaniu. Skarżący podniósł dodatkowo, iż zeznania kierowcy jednoznacznie wskazywały, iż wyłączną odpowiedzialność za stwierdzony stan faktyczny i naruszenie prawa ponosił kierowca. Ponadto podkreślił, iż kierowca nie wniósł powództwa do sądu pracy, ani też w innym trybie nie wykazał odpowiedzialności pracodawcy. Pracodawca nie był w stanie zapobiec skutecznie negatywnym praktykom, a jedyna możliwa reakcją było zwolnienie pracownika ze skutkiem natychmiastowym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, stan faktyczny sprawy był "akademickim przykładem" sytuacji, w których art. 92 a ust. 4 ma zastosowanie, inaczej regulacja ta byłaby "martwym przepisem". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego podkreślił, iż w niniejszej sprawie zaistniało zagadnienie "ryzyka osobowego" - czyli kwestia właściwego doboru pracowników przez przedsiębiorcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy przepis art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym powinien mieć zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej. Stosownie do tego przepisu postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Należy natomiast przyjąć, iż racjonalny ustawodawca, w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym nie zakładał z definicji, że jednocześnie może dojść do rażącego naruszenia z art. 92a ust. 5 ustawy. Gdyby bowiem przyjąć za zasadne założenie, że naruszenie dokonane przez kierowcę w czasie wykonywania przewozu, bez wiedzy i zgody przewoźnika, na powstanie którego nie miał on żadnego wpływu, daje podstawę do wszczęcia postępowania przeciwko przewoźnikowi, to przepis art. 92a ust. 4 ustawy nie miałby nigdy zastosowania. Wymieniony przepis art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym należy odczytywać również w kontekście do art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem pracodawca i kierowcy są odpowiedzialni za czuwanie nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem urządzeń rejestrujących. Zatem aby pracodawca mógł czuwać nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem tachografu musi mieć po temu możliwość, gdyż jedynie wówczas można zarzucić mu dopuszczenie się naruszenia przez brak nadzoru, w każdym bowiem postępowaniu prowadzonym przez organy administracji, zachowanie strony powinno być ocenione z uwzględnieniem tzw. obiektywnego miernika staranności wymaganej zwykle od wykonującego przewóz (por. wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 19/09). W rozpoznawanej sprawie skarżący był pozbawiony, nawet przez krótki czas, jakiejkolwiek możliwości niedopuszczenia do powstania naruszenia stwierdzonego w czasie kontroli. Natomiast stanowisko organu stwierdzające, że nie można zastosować art. 92a ust. 4 ustawy z tego powodu, iż nastąpiło już wszczęcie postępowania administracyjnego, stanowi zaprzeczenie przesłanki z tego przepisu, bowiem przepis ten określa sytuację, w której właśnie postępowania się nie wszczyna. Innymi słowy przed wszczęciem postępowania organ administracji powinien rozważyć czy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na zasadność zastosowania art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Z kontroli sporządzono, w trybie art. 74 ustawy o transporcie drogowym protokół kontroli, który jest sporządzany w tym celu aby na jego podstawie można było ustalić wszystkie istotne okoliczności faktyczne dotyczące naruszenia przepisów o transporcie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie VI SA/Wa 1880/07). Należało zatem rozważyć czy organ administracji przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym, wziął pod uwagę treść art. 92a ust. 4 ustawy w relacji do ustalonego stanu faktycznego. Kontrola miała miejsce w dniu 14 stycznia 2009 r. W tym samym dniu przesłuchano jako świadka kierującego pojazdem, który zeznał, że urządzenie zainstalował do tachografu w dniu kontroli. W tym samym dniu – 14 stycznia 2009 r. – wszczęto postępowanie w sprawie. Wszystkie zatem wymienione czynności miały miejsce jednego dnia. Zauważenia także wymaga, iż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ administracji poinformował przewoźnika o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału i dowodów w sprawie z zaznaczeniem, że brak odpowiedzi na to pismo /zawiadomienie/ spowoduje wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Innymi słowy organ administracji w przedmiotowym zawiadomieniu niejako uzależnił wydanie decyzji od wyjaśnień i dowodów jakie miał przedłożyć przedsiębiorca. Zawiadomienie to skarżący otrzymał w dniu 26 stycznia 2009 r. i po czterech dniach sporządził pismo wyjaśniające przesyłając je do organu załączając dokument sprawdzenia tachografu z dnia 2 stycznia 2009 r. (czyli przed wykonaniem przewozu, który był kontrolowany) oraz dokument o rozwiązaniu umowy o pracę z kontrolowanym kierowcą z jego winy bez wypowiedzenia ze skutkiem natychmiastowy. W swoich wyjaśnieniach podał, że uzyskał telefoniczną informację w dniu 14 stycznia 2009 r. o wyniku kontroli i natychmiast podjął środki dyscyplinujące w stosunku do kierowcy zakończone wymienionym rozwiązaniem umowy o pracę. Kierowca natomiast przyjechał na bazę 19 stycznia 2009 r. (przewóz wykonywał od 2 stycznia 2009 r.). Zatem ze złożonych wyjaśnień skarżącego i ustaleń organu administracji wynika, że podłączenie niedozwolonego urządzenia do tachografu miało miejsce w czasie wykonywania przez kierowcę przewozu, kiedy znajdował się poza siedzibą przedsiębiorstwa. Przebieg tych zdarzeń wynika z ustaleń organu administracji znajdujących się w aktach sprawy i nie był przez organ podważany. W tych okolicznościach organ administracji powinien stosownie do art. 80 k.p.a. z uwzględnieniem art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału i dowodów rozważyć, czy materiał ten i dowody pozwalały jednoznacznie wyeliminować zastosowanie art. 92a ust. 4 ustawy, by w następstwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wydać właściwe rozstrzygnięcie przekonywująco uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Innymi słowy organ administracji powinien rozważyć, czy okoliczności sprawy i dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie wskazywały, że skarżący nie miał (lub miał) wpływ na powstanie naruszenia. Argumentacja organu sprowadzająca się do stwierdzenia, że przedsiębiorca ponosi ryzyko personalnego doboru pracowników nie jest zdaniem Sądu przekonywująca w świetle ustaleń zawartych w wydanych decyzjach administracyjnych. To jakie warunki powinien spełniać kierowca zatrudniany przez przewoźnika określają właściwe przepisy, w których nie mieszczą się kryteria "ryzyka osobowego". Natomiast właśnie z uwagi m.in. na nieprzewidywalne zachowania kierowców został wprowadzony przepis art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Podkreślenia również wymaga, że skarżący bardzo restrykcyjnie zachował się w stosunku do pracownika, który dopuścił się naruszenia, bowiem zwolnił go z pracy z jego winy bez wypowiedzenia ze skutkiem natychmiastowym. Zachowanie to wskazuje na brak akceptacji przez przedsiębiorcę jakichkolwiek zachowań jego pracowników /kierowców/ naruszających prawo, a więc na to, że takich zachowań nie tolerował. Postępowanie administracyjne w przedmiocie nakładania kar pieniężnych za naruszenie przepisów o transporcie drogowym nie opiera się na zasadach winy w tym znaczeniu, że nie stosuje się zasady domniemania niewinności do czasu udowodnienia winy stronie tego postępowania. Przepis art. 92a ust. 4 ustawy mówi o czymś innym niż wina. Nakazuje on bowiem by organ administracji dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), czy okoliczności sprawy – pojęcie bardzo szerokie wskazujące na konieczność zastosowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. z niewątpliwym uwzględnieniem również wskazań w art. 8 k.p.a. – oraz dowody zgromadzone w toku postępowania administracyjnego pozwalają /lub nie pozwalają/ na stwierdzenie, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Oznacza to, że organ administracji stwierdzając naruszenie właściwych przepisów nie pozostaje zwolniony z dokonania ustaleń i oceny przesłanek wskazanych w przepisie art. 92a ust. 4 ustawy. W związku z naruszeniem wymienionych przepisów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 p.p.s.a., uchylił obie decyzje administracyjne uznając, że naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując na potrzebę rozważenia i ocenę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy czy materiał i dowody zgromadzone w sprawie uzasadniały odmowę zastosowania przepisu art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.