IV SA/Wa 1702/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1967 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej o powierzchni 6,9616 ha bez budynków, położonej we wsi M., gromada O., pow. S., stanowiącej wówczas własność M. i M. małżonków B. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż postępowanie toczy się z wniosku A. B. spadkobiercy dawnych właścicieli gospodarstwa M. i M. B. W ocenie organu decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1965 r. nie jest dotknięta wadą nieważności. Organ wskazał, iż w myśl art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r., Nr 39, poz. 174 ze zm. – dalej ustawą) gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wskazuje, iż przesłanki z ww. przepisu zostały spełnione. Z protokołu sporządzonego w dniu [...] września 1964 r. wynika bowiem, iż M. B. po zakończeniu wojny przebywał w N., a jego żona w 1960 r. wyjechała na stałe do R. i nie wróciła. Co prawda jedna z córek małżeństwa B. została w Polce, ale przebywa w innej miejscowości, a pozostałe dzieci przebywają w R. Podniesiono również, iż komisyjne badanie stanu użytkowania przedmiotowej nieruchomości wykazało, iż po wyjeździe z kraju M. B., budynki były wolne, grunty nie uprawiane leżały odłogiem, a na nieruchomości nie przebywał nikt z członków rodziny. Pismem z dnia [...] września 2009 r. A. B., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata A. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1965 r., w uzasadnieniu której, pomimo uznaniowego charakteru, nie zamieszczono żadnych przesłanek wskazujących na interes Skarbu Państwa w przejęciu wymienionej w niej nieruchomości, przez co decyzja ta została podjęta z rażącym naruszeniem obowiązujących w dacie jej wydania art. 99 § 2 K.p.a. oraz art. 4 i 6 K.p.a.; 2. art. 8 K.p.a. przez uznanie, że decyzja z [...] kwietnia 1965 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż nie kwestionuje podstawy prawnej decyzji z dnia [...] kwietnia 1965 r. (tj. art. 2 ust. 1 ustaw o zmianie oraz §1 ust. 1 Rozrządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych – Dz. U. Nr 39, poz. 198), co jednak nie zmienia faktu, iż ww. decyzja została – w jego ocenie – wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, iż podstawą wydania ww. decyzji, poza wskazanym aktami, był również obowiązujący wówczas art. 99 § 2 K.p.a., stanowiący, iż jeżeli decyzja nie uwzględnia żądania strony lub w całości lub w części, rozstrzyga sporne interesy stron albo nakłada na stronę lub stwierdza nałożony na nią obowiązek, powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie kwestia należytego uzasadnienia decyzji ma w tym wypadku istotne znaczenie, albowiem w dacie jej wydania obowiązywał znowelizowany art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowił, że gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. (...) mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie decyzji uznaniowej nie powinno ograniczać się jedynie do wskazania, że gospodarstwo spełnia przesłanki gospodarstwa opuszczonego, ale powinno także wskazywać przyczyny ekonomiczne, dla których organ zdecydował się przejąć gospodarstwo na własność Państwa. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV SA 893/97 w którym Sąd ten stwierdził, iż "pozbawiając stronę na rzecz Państwa własności gospodarstwa rolnego, organ administracji powinien wykazać nie tylko spełnienie przesłanki, jaką jest opuszczenie tego gospodarstwa, ale również wskazać na zaistnienie takich przyczyn, które uzasadniały skorzystanie z tak drastycznego środka, jakim jest orzeczenie o przejęciu tego gospodarstwa przez Państwo, np. fakt, iż utrzymanie produkcji rolniczej w tym gospodarstwie było niezbędne ze względu na interes Państwa". W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo wskazał na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do argumentów podniesionych przez stronę. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wspomnianej kontroli sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] kwietnia 1965 r. przejmującej na własność Państwa, bez odszkodowania, nieruchomość rolną bez budynków o pow. 6,9616 ha, położoną we wsi M., gromada O., pow. S., stanowiącej wówczas własność M. i M. B. Zdaniem organu administracji publicznej, decyzja z dnia [...] kwietnia 1965 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. W przekonaniu składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest słuszne i zasługuje na aprobatę. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest, obok wznowienia postępowania administracyjnego, jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, unormowaną w art. 16 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego może zatem wchodzić w rachubę w ściśle określonych przez ustawodawcę wypadkach, wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Podkreślić trzeba, iż katalog przesłanek stwierdzenia nieważności ma charakter zamknięty i nie podlega wykładni rozszerzającej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczającym się wyłącznie do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. W toku omawianego postępowania organ administracyjny koncentruje się wyłącznie na ustaleniu, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego decyzja, co do której toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. W rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została za naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jak zostało już zauważone na wstępie rozważań Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi badał w rozpoznawanej sprawie, czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1965 r. dotknięta jest wadą, o której stanowi pkt 2 cytowanej normy prawnej, a więc czy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtował się pogląd, który Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza sytuację, gdy nie ma w systemie prawnym normy, która uzasadniałaby wydanie decyzji określonej treści na gruncie danego stanu faktycznego. Pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczne i oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., III SA/Wa 3598/06, 30 stycznia 2007 r. VII SA/Wa 1818/06, 5 czerwca 2007 r. I SA/Wa 262/07). Z kolei rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Istotne znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno – ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, ze nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r. IV SA 935/96, 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04). Podstawę materialnoprawną decyzji, co do której A. B. domagał się stwierdzenia jej nieważności stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym – w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161). W myśl tego przepisu gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r., Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie z niezbędne. Przesłanki uznania gospodarstwa rolnego za opuszczone uregulowane zostały w § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.), który stanowi, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zatem przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa w rozumieniu powołanych przepisów uzależnione było od ustalenia, że gospodarstwo zostało opuszczone przez właściciela. W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, badając zgromadzony przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. materiał dowodowy, słusznie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki uznania gospodarstwa za opuszczone. Okolicznością nie budzącą żadnych wątpliwości jest fakt, że małżonkowie M. i M. B. nie zamieszkiwali w przedmiotowym gospodarstwie. Jak wynika bowiem z uzasadnienia kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, M. B. zginął w czasie wojny bez sporządzania testamentu, jego żona M. opuściła przedmiotową nieruchomość, wyjeżdżając w 1960 r. na stałe do N., nie pozostawiając na niej nikogo z członków rodziny, ani osoby obcej reprezentującej prawa i obowiązki właściciela. Po jej wyjeździe gruntu leżały odłogiem. Okoliczność tę potwierdza jednoznacznie protokół z lustracji gospodarstwa rolnego, sporządzony i podpisany w dniu [...] września 1964 r. przez pracownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. Nadmienić należy, iż okoliczności powyższych nie neguje również sam skarżący. W ocenie Sądu podniesione wyżej okoliczności stanowiły dostateczną podstawę do stwierdzenia, iż małżonkowie B. opuścili gospodarstwo rolne i w świetle obowiązujących w dniu [...] kwietnia 1965 r. przepisów prawa materialnego zachodziły przesłanki prawne do wydania decyzji o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. W związku z powyższym zgodzić się należy ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1965 r. nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnośnie wadliwości uzasadnienia decyzji i jej wpływu na ocenę decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa przytoczyć należy pogląd, iż przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy decyzja nie zawiera stosownego uzasadnienia lub też gdy jej sentencja nie koresponduje z treścią tego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt I SA 935/98). Zatem nie każde wadliwe uzasadnienie będzie determinowało ocenę, że decyzja, której część składową to uzasadnienie stanowi, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie organu administracji do rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wówczas, gdy orzeczenie administracyjne nie zawiera w ogóle uzasadnienia, uzasadnienie jest tak lakoniczne i o takim stopniu uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, uzasadnienie nie odpowiada treści rozstrzygnięcia lub jest w sposób oczywisty z nim sprzeczne, albo nie wskazuje na ustalony w danej sprawie stan faktyczny. Natomiast nie można uznać za rażąco naruszającą prawo decyzję posiadającą co prawda lakoniczne uzasadnienie, ale dające ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierające odniesienia do podstawy prawnej. Tym ostatnim cechom odpowiada decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1965 r. o przejęciu nieruchomości rolnej. Odnosząc się do twierdzeń skargi zauważyć należy, iż Sąd kontroluje prawidłowość działalności organów administracji według stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Dlatego też zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, iż podstawą kontroli decyzji z dnia [...] kwietnia 1965 r. powinien być obowiązujący wówczas przepis art. 99 K.p.a. Wskazać jednak należy, iż ww. przepis nie precyzował – tak jak to czyni obecnie obowiązujący przepis art. 107 § 3 K.p.a. – obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji, a wymieniał jedynie rodzaje rozstrzygnięć, które powinny zawierać uzasadnienie. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, uzasadnienie decyzji z dnia [...] kwietnia 1965 r., choć mogłoby być bardziej rozbudowane, nie dyskwalifikuje decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Lektura tej części decyzji pozwala bowiem na stwierdzenie okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji o przejęciu, do których należą: opuszczenie gospodarstwa rolnego (w znaczeniu wynikającym z §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych) oraz fakt braku zainteresowania gospodarstwem ze strony dotychczasowych właścicieli oraz ich następców prawnych. Za gospodarstwo opuszczone uważało się wówczas gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika lub dzierżawcę. Istnienie tych okoliczności na datę wydania decyzji niewątpliwie wynika z ocenianego uzasadnienia. Wskazano w nim – jak już przytoczono wyżej – iż M. B. zginął w czasie wojny bez sporządzenia testamentu. Jego żona M. opuściła przedmiotową nieruchomość wyjeżdżając w 1960 r. na stałe do N., nie pozostawiając na niej nikogo z członków rodziny ani osoby obcej reprezentującej prawa i obowiązki właściciela. Po jej wyjeździe grunty leżały odłogiem. Ustalenia te oparto na oględzinach, z których sporządzono protokół (w dniu [...] marca 1965 r.). Należy zauważyć, iż protokół ten dotyczy badania stanu zagospodarowania wszystkich nieruchomości należących do M. B. (ogółem 26,03 ha z zabudowaniami), w tym również objętej kontrolowaną decyzją. W treści tego dokumentu znajdują się wnioski komisji odnośnie sposobu zagospodarowania. Komisja stwierdziła, iż nieruchomości te stanowią odpowiednią bazę dla pełnorolnego gospodarstwa i powinno się je przeznaczyć do sprzedaży lub zamiany. Wobec powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż organ w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie kontrolowanej decyzji, zgromadził materiał dowodowy potwierdzający zasadność przyjęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa. Wydanie decyzji w tym zakresie, stworzyło możliwość właściwego, produkcyjnego wykorzystania gruntów leżących od kilku lat odłogiem, a zatem decyzja ta była jak najbardziej uzasadniona. Natomiast brak wyczerpującego jej uzasadnienia nie stanowi – w ocenie Sądu – wadliwości, którą należałoby uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił ocenę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w której stwierdzono, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 1965 r. nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec powyższego Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji orzeczenia.