II OSK 1327/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]" z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2313/09 w sprawie ze skargi Towarzystwa Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]" z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2010r. sygn.akt VII SA/Wa 2313/09 oddalił skargę Towarzystwa Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]" z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Warmińsko-Mazurski Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. nr 41/IK/09 wydaną na podstawie art.59 ust.1 w zw z art.55 pkt 2 oraz art.83 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 89, poz.1118 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku inwestora Towarzystwa Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]" w P., udzielił pozwolenia na użytkowanie basenu portowo jachtowego Stanicy Żeglarskiej TKKF "[...]" w P. [...] nad jez. Bełdany. W decyzji tej organ podał " kategoria obiektu XXI" i wskazał, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał z decyzji Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że inwestor składając wniosek o udzielnie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji dołączył wszystkie wymagane dokumenty. Zgodnie z dyspozycją art.59 ust.1 i art.59a ustawy Prawo budowlane w dniu 21 sierpnia 2009r. przeprowadzono obowiązkowa kontrolę basenu portowego, w wyniku której stwierdzono, że basen portowo jachtowy spełnia warunki wydania pozwolenia na użytkowanie. W odwołaniu od decyzji inwestor TKKF "[...]" zakwestionował zaliczenie basenu portowego do kategorii obiektów XXI. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania Towarzystwa Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]" z siedzibą w P. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji, a odnosząc się do zarzutu odwołania uznał, ze jest on bezzasadny. Zgodnie bowiem z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane do kategorii XXI należy zaliczyć obiekty związane z transportem wodnym, takie jak: porty, przystanie, baseny, nadbrzeża, mola, pomosty. Zdaniem organu z powyższego wynika, ze basen portowy został prawidłowo zaliczony do kategorii obiektów XXI, a nie jak domagał się inwestor do kategorii V ( obiekty sportu i rekreacji, jak: stadiony, kolejki linowe, odkryte baseny). Ustawodawca w kategorii XXI nie rozróżniał obiektów budowlanych w niej zawartych ze względu na ewentualną działalność handlową. Skargę na powyższą decyzję i decyzję ją poprzedzającą w części kwalifikującej urządzenia basenu portowego jachtowego do kategorii XXI złożyło TKKF "[...]" , wnosząc o ich zmianę w części zaskarżonej i usunięcie z nich ustalenia o treści "kategoria obiektu XXI" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie przepisów: art.55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wyrażające się w zbędnym ustaleniu, że inwestycja skarżącego stanowi obiekt budowlany związany z transportem wodnym (kat.XXI) w sytuacji gdy decyzja została wydana w warunkach art.49 ust.5 ustawy Prawo budowlane, czyli obowiązek uzyskania takiej decyzji przez skarżącego wynikał z treści decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2009r., i tego rodzaju ustalenie było zbędne – nie należało do treści decyzji, art. 107 § 3 w zw z art.7 i 8 K.p.a wyrażającym się w braku uzasadnienia odpowiadającym wymaganiom wskazanego przepisu tj uzasadnienie faktyczne decyzji nie jest wyczerpujące, w szczególności organ nie ustosunkował się do zarzutu, że wybudowany port jachtowy służy dla celów rekreacji, sportu, turystyki i nie jest wykorzystywany dla celów związanych z transportem wodnym, a nadto decyzja WINB z dnia [...] stycznia 2009r. nie jest dla organu orzekającego wiążąca w sprawie udzielenia zezwolenia na użytkowanie, ani w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za użytkowanie bez zezwolenia. Prawo wodne nie przewiduje prowadzenia na nieruchomościach prywatnych transportu wodnego ani budowy urządzeń służących do celów transportu wodnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy obu instancji ustaliły, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., nr 9/IK/09 ( na podst.art.51 ust.4 w zw. z art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego ) " zatwierdził projekt budowlany zamienny wybudowanego basenu portowego na terenie Stanicy Żeglarskiej "[...]" w P. [...] nad jez.Bełdany w m. P. [...] działki geodez, nr [...] i [...] praz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kategoria obiektu XXI". Sąd podkreślił, że w tym przypadku postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest postępowaniem administracyjnym, znajdującym swoje uzasadnienie prawne w art.55 pkt 2 Prawa budowlanego i jest ono konsekwencją procedury legalizacji samowoli budowlanej. W postępowaniu tym ustalano, czy spełnione są warunki wydania pozwolenia na użytkowanie, co znalazło swój pozytywny wyraz w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Natomiast w niniejszym postępowaniu nie była ustalana kategoria obiektu ( XXI), gdyż została już ustalona w postępowaniu naprawczym decyzją Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r., która wiąże organ w postępowaniu wydania pozwolenia na użytkowanie wskazanego w tej decyzji obiektu. W tym postępowaniu organ nie miał możliwości prawnej do ustalenia innej kategorii tego obiektu budowlanego. Z tych też względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Towarzystwa Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]" z siedzibą w P. . Jako podstawę wniesienia skargi kasacyjnej wskazano art.174 pkt 1 i 2 ppsa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, że został wydany z naruszeniem: 1) przepisów prawa materialnego: - przepisu art.2 Konstytucji PR wyrażającym się w nie zastosowaniu wyrażonej w nim zasady, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, - przepisu art.55 ust.2 w zw. z art.49 ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw z art.6 i 61 kpa Naruszenie to ma postać wskazania w decyzji - pozwoleniu na użytkowanie- kategorii obiektu: bez wniosku skarżącego, bez podstawy prawnej i faktycznej oraz mający postać uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009r. zatwierdzająca zamienny projekt budowlany basenu portowego wiązała organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, także w zakresie wskazania w niej kategorii obiektu, podczas gdy z w/w decyzji wynikał jedynie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i tylko w takim zakresie decyzja Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na użytkowanie, 2) przepisów postępowania - art.141 § 4 ppsa w zw. z art.3 § 1 ppsa wyrażającym się w nie ustosunkowaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi naruszenia przepisu art.55 ust.2 ustawy Prawo budowlane Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, stąd też skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkowo podniesiono, że wskazanie kategorii obiektu w decyzji z dnia [...] stycznia 2009r. jako zbędne i nie uprawnione, nie wiązało organu wydającego decyzję o zezwoleniu na użytkowanie. Podano, że w chwili obecnej inwestor złożył u Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r. – w części w jakiej decyzja ustala kategorię obiektu. Podniesiono również, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poza wskazywanymi w niniejszej skardze decyzjami z dnia [...] stycznia 2009r.(zatwierdzenie projektu zamiennego) i z dnia [...] sierpnia 2009r. (zezwalającej na użytkowanie) wydał także postanowienie z dnia 24 czerwca 2009r. nakładające na skarżącego karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu w wysokości 125 000 PLN. Wysokość tak znacznej kary wyznaczała m.in. kategoria obiektu XXI ustalona we wcześniejszych obydwu decyzjach. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w postanowienie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12.01. 2010r. sygn.akt VII SA/Wa 1834/09 oddalił skargę, w dniu 28.02.2010 skarżący złożył skargę kasacyjną od tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej podnoszone są uwagi dotyczące trzech różnych postępowań administracyjnych w których stroną był skarżący kasacyjnie, a w konsekwencji formułowane zarzuty dotyczą różnych orzeczeń organów administracji. Pierwsze z tych postępowań dotyczyło zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zakończyło się ostateczną decyzją Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r. nr 9/I/09 w której to decyzji organ: 1. zatwierdził projekt budowlany zamienny wybudowanego basenu portowego na terenie Stanicy Żeglarskiej "[...]" w P. [...] nad jez.Bełdany w m.P. [...] działki geod. nr [...] i [...], 2. nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. ustalił kategorię obiektu: XXI. Drugie postępowanie administracyjne dotyczyło nałożenia kary na skarżącego za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu w którym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r. utrzymał w mocy postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2009r. nakładające karę z tego tytułu. Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12.01.2010r. skarga została oddalona, natomiast wyrokiem z dnia 15.06.2011r. sygn.akt II OSK 836/10 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Trzecie postępowanie administracyjne, które jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministarcyjnego dotyczy udzielenia pozwolenia na użytkowanie basenu portowego. To postępowanie zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14.10 2009r., utrzymującą w mocy decyzję Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie basenu portowego. Należy pokreślić, że zakres przedmiotowy każdego z tych postępowań jest odmienny, każde z nich kończy się stosownym orzeczeniem organu, które może być przedmiotem kontroli instancyjnej i sądowej. Stąd przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na użytkowanie basenu portowego i tylko w takim zakresie mogą być rozpoznane zarzuty skargi kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należy zgodnie z treścią art.174 pkt 1 ppsa wskazać, czy naruszenie prawa materialnego polega na błędnej jego wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu. Błędny jest zarzut skargi, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie, organ ustalał kategorię obiektu. Zakres postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, w sytuacji gdy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny nie obejmuje ustaleń dotyczących kategorii obiektu budowlanego. Ustalenie kategorii obiektu budowlanego następuję w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, albo w tzw. postępowaniu legalizacyjnym jakim jest zatwierdzenie projektu jeżeli budowa została zakończona. Wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku legalizacji samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego musi zawsze nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie zalegalizowanego obiektu. Postępowanie w sprawie uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie prowadzone jest w celu sprawdzenia, czy przedmiotowa budowa została wykonana zgodnie z warunkami i ustaleniami określonymi, w pozwoleniu na budowę lub w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Stąd też w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, organ zobowiązany jest przeprowadzić kontrolę na miejscu zgodnie z zasadami określonymi w art. 59a ustawy Prawo budowlane. W przypadku niespełnienia określonych wymagań organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zatem w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu, organ nie może czynić żadnych własnych ustaleń odmiennych od ustaleń wynikających czy to z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, czy pozwolenia na budowę. Dlatego Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonych decyzji zapadłych w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie prawidłowo ocenił, że w tym postępowaniu organy nie ustalały kategorii obiektu budowlanego, albowiem nie mają prawnej możliwości jej ustalenia. Kategoria obiektu (XXI) została ustalona we wcześniejszym postępowaniu legalizacyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. To związanie organu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie decyzją zatwierdzającą projekt budowlany dotyczy całej decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku odnosi się do istoty sprawy. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.