II SA/Wa 1964/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], zwolnił G. K. z dniem [...] grudnia 2007 r. z zajmowanego stanowiska służbowego, [...] i z dniem [...] stycznia 2008 r. mianował na stanowisko [...], w 11 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,50 kwoty bazowej wynoszącej 1.493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem funkcyjnym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej. W uzasadnieniu organ powołał się na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., które zmieniło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149). Od tego rozkazu personalnego G. K. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżony rozkaz i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Komendantowi Głównemu Policji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniające rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, które weszło w życie z dniem 14 lutego 2008 r., więc również z tym dniem wszedł w życie znowelizowany załącznik nr 2 do rozporządzenia, który nie zawierał już stanowisk z dodatkowym określeniem "Biura Spraw Wewnętrznych" z wyjątkiem dyrektora tego biura. Zdaniem organu do 13 lutego 2008 r. stanowiska te istniały i dlatego zwolnienie G. K. z zajmowanego stanowiska z dniem [...] grudnia 2007 r. było nieprawidłowe. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Główny Policji, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1, § 8 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ustalił skarżącemu z dniem [...] stycznia 2008 r. uposażenie w 11 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,50 kwoty bazowej wynoszącej 1.493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem funkcyjnym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej. Jednocześnie w tym samym rozkazie personalnym Komendant Główny Policji z dniem 13 lutego 2008 r. zwolnił G. K. z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem 14 lutego 2008 r. mianował na stanowisko [...]. Od tego rozkazu personalnego G. K. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], utrzymał zaskarżony rozkaz w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1691/08 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ zwalniając skarżącego ze stanowiska i mianując na stanowisko z dniem 14 lutego 2008 r. wskazał w rozkazie personalnym, że mianuje go na stanowisko nowe. Sąd stwierdził, że w ustawie o Policji pojęcie takie nie występuje. Zgodnie bowiem z art. 32 ustawy o Policji, właściwy komendant jest uprawniony do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 kpa, a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta. Decyzja o przeniesieniu policjanta powinna we właściwy sposób wykazać równorzędność nowego stanowiska służbowego. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wymagań tych nie spełnia, gdyż nie zawiera w istocie żadnego uzasadnienia, w kwestii zwolnienia skarżącego ze stanowiska [...] i mianowania go na stanowisko [...], a odnosi się jedynie do problemu wynikającego z uchylenia wcześniejszego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Również decyzja organu II instancji takiego uzasadnienia nie posiada. Organ podał bowiem jedynie, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. dokonało przebudowy wybranych składników uposażenia policjantów, oraz że modyfikacji uległy zasady otrzymywania dodatku specjalnego, którego maksymalna wysokość została obniżona do 30% kwoty bazowej. Powołując się zaś na § 5 pkt 2 tego znowelizowanego rozporządzenia organ uznał, że policjant nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów. Odnośnie zaś tabeli równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji to organ uznał, że ma on tylko zastosowanie do policjantów, którym przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano, na podstawie odrębnych przepisów, prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Sąd wskazał, że skarżący został zwolniony ze stanowiska i mianowany na stanowisko, wprawdzie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, jednakże tak naprawdę podstawę jego zwolnienia i mianowania stanowiły przepisy powołanego rozporządzenia. W istocie organ, w ocenie Sądu, przeniósł skarżącego na niższe stanowisko służbowe od zajmowanego do tej pory, ale powołując się na przepisy rozporządzenia uniknął tym samym rygorów jakie związane są z możliwością przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Oczywistym jest, iż przy zmianie tabeli zaszeregowania stanowisk mogą wystąpić zmiany w zakresie poszczególnych stanowisk, grup uposażenia itp. jak to mało miejsce w omawianym rozporządzeniu. Faktem jest również, że ustawa o Policji nie normuje kwestii z tym związanych, w tym nie zawiera przepisów, które chronią policjantów przed takimi sytuacjami. Nie oznacza to jednak, że organ może, powołując się w istocie na przepisy rozporządzenia, zwalniać policjanta z zajmowanego stanowiska i mianować na inne stanowisko służbowe. Rozporządzenie bowiem takiej możliwości organowi nie daje, normując jedynie kwestie związane z nazwą stanowiska, grupą zaszeregowania itd. W pozostałym zakresie muszą znaleźć zastosowanie przepisy ustawy, które przewidują przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe czy też na stanowisko równorzędne. A skoro organ nie powołał w podstawie prawnej art. 38, przewidującego obligatoryjne i fakultatywne możliwości przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe, to wobec tego a contrario skarżący przeniesiony został na stanowisko równorzędne. W takiej sytuacji organ miał obowiązek wykazać, że stanowisko to było w istocie równorzędne, a nie uczynił tego, wskazując w decyzji, że przeniesiony on został na stanowisko nowe, a takiej możliwości ustawa nie przewiduje. Zupełnie bowiem czym innym jest utworzenie nowego stanowiska przepisami rozporządzenia a zupełnie czym innym zwolnienie policjanta ze stanowiska i mianowanie go na inne stanowisko. Sąd podkreślił, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny równorzędności w zakresie obydwu stanowisk był tym większy, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne" (w przeciwieństwie np. do aktualnej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), choć często się nim posługuje i wiąże z nim określone konsekwencje (np. art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 1). Zaś przyznanie w ustawie uprawnienia do swobodnego kształtowania struktury KGP oraz doboru odpowiednich funkcjonariuszy nie oznacza prawa do dowolności i arbitralności podejmowanych rozstrzygnięć. W wytycznych Sąd zalecił organowi zastosowanie powyższych zasad przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. W wyniku powyższego, Komendant Główny Policji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz § 1, § 2, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ustalił G. K. z dniem [...] stycznia 2008 r. uposażenie w 11 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,50 kwoty bazowej wynoszącej 1.493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem funkcyjnym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej. Jednocześnie w tym samym rozkazie personalnym Komendant Główny Policji z dniem 13 lutego 2008 r. zwolnił G. K. z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem 14 lutego 2008 r. mianował go na stanowisko [...]. Od tego rozkazu personalnego G. K. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], utrzymał zaskarżony rozkaz z dnia [...] sierpnia 2009 r. w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że przedmiotowy rozkaz personalny jest konsekwencją zmiany regulacji prawnej, dotyczącej uposażenia policjantów, dokonanej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. i stanowi jedynie usankcjonowanie zmienionego stanu prawnego, zaś zmiana stanowiska połączona ze zmianą grupy zaszeregowania policjanta nie spowodowały obniżenia jego uposażenia. Organ podał też, że zmiany w przywołanych regulacjach zrodziły konieczność wydania stosownych rozkazów personalnych, a więc zwolnienie policjanta i mianowania na stanowisko służbowe wyłącznie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji nie był autorem zmiany warunków służby, zmiana ta dokonała się poza nim, poprzez zmianę przepisów prawa. Organ ten był w niniejszej sprawie jedynie wykonawcą znowelizowanych przepisów rozporządzenia. Taka sytuacja - zmiana prawa, jest całkowicie odmienna od przesłanek zawartych w treści art. 38 ustawy o Policji, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko, dlatego też przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto organ wskazał, że rozumienie niższego stanowiska odnosi się do danej tabeli zaszeregowania, stanowiącej punkt odniesienia dla potrzeby porównania stanowisk sprzed i po przeniesieniu. Organ wskazał też, że art. 38 reguluje jedynie zasady przenoszenia policjanta na niższe stanowisko służbowe, a zatem przenoszenia w ramach jednej konkretnej regulacji, określającej zaszeregowanie i uposażenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, G. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r., zarzucając organowi naruszenie zasad Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa, zakazu retroakcji oraz zasady ochrony zaufania, a także art. 38 i 103 ustawy o Policji oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego ww. rozporządzenie. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej poprzedniej skargi oraz wskazał na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1691/08. W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., organ związany był oceną prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1691/08. Powyższy przepis oznacza, iż ocena taka i wskazania są wiążące zarówno gdy dotyczą zastosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to zatem, że nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego, będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Powyższe twierdzenie zawarte w tezie 10 do art. 153 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz autorstwa J. P. Tarno (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006, s. 329) koresponduje z licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych oraz jest powszechnie aprobowane w doktrynie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 i uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99 - glosa aprobująca B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101; B. Dauter, B. Gruszczynski, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarza - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2009, wyd. III). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności) - op. cit. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1691/08 jest prawomocny. Organ nie złożył od niego skargi kasacyjnej. Zatem, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu są wiążące w sprawie zarówno dla skarżącego jak i organu oraz dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponownie rozpatrującego niniejszą sprawę. Stwierdzić należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję wskazał wprawdzie, że wydana ona została z uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturze akt II SA/Wa 1691/08, jednakże analiza tej decyzji tego nie potwierdza. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ nie zastosował się do wytycznych zawartych we wspomnianym wyroku. Uzasadnienie decyzji jest w istocie powtórzeniem decyzji, która została wcześniej uchylona przez prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zawiera tę samą argumentację i sprowadza się do odmiennego od treści wyroku rozumienia koncepcji zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Z uzasadnienia decyzji nadal bowiem nie wynika, że stanowisko obecnie zajmowane przez skarżącego, tj. [...] i stanowisko [...], są względem siebie równorzędne. Organ nie odniósł się nadal do wszystkich parametrów obu stanowisk, zaś argumentacja organu odnośnie braku możliwości porównywania parametrów uposażenia i możliwości awansu na stanowisku służbowym, zajmowanym przed wydaniem przedmiotowego rozkazu personalnego z parametrami po jego wydaniu jest zupełnie niezrozumiała, szczególnie w kontekście wydania rozkazu w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Abstrahowanie od treści prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, wydanego w niniejszej sprawie, stanowi naruszenie zasady określonej w art. 153 p.p.s.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.