II SA/Ol 41/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi B.Ś. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu "[...]" B. Ś. zwróciła się do Starosty "[...]" ze zgłoszeniem wykonania dwóch budynków gospodarczych konstrukcji stalowej o pow. zabudowy do 25m2 na dz. nr "[...]", obr. "[...]", m. "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" zgłosił sprzeciw w zakresie wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia "[...]", a powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody z dnia "[...]". Ponownie rozpatrując sprawę Starosta decyzją z dnia "[...]" zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie dwóch budynków gospodarczych na dz. nr "[...]", m. "[...]". W wyniku odwołania B. i R. Ś., Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił zakwestionowaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia "[...]" Starosta "[...]" nałożył na B. Ś. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o poprawnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr "[...]", obr. "[...]", m. "[...]". Następnie Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 30 ust. 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie dwóch budynków gospodarczych o pow. zabudowy do 25m2, na dz. nr "[...]", obr. "[...]", m. "[...]". W uzasadnieniu decyzji wskazał, że B. Ś. nie wykonała obowiązku nałożonego na nią postanowieniem z dnia "[...]", bowiem złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ograniczało się jedynie do wykazania przysługującego stronie prawa do dysponowania wyłącznie udziałem w działce ("[...]" części we własności nieruchomości). Wyjaśnił, że strona posiada prawo własności części ułamkowej dz. nr "[...]", a podane w akcie notarialnym określenie "do wyłącznego korzystania" nie jest równoznaczne z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane). W odwołaniu od powyższej decyzji B. i R. Ś. podnieśli, iż nie zgadzają się ze stanowiskiem organu wskazującym na nie wykonanie nałożonego postanowieniem z dnia "[...]" obowiązku. Argumentowali, iż oboje są właścicielami udziału "[...]" w działce nr "[...]", obr. "[...]", m. "[...]". Nieruchomość ta została wydzielona, ogrodzona, a część tej działki oznaczona nr "[...]" na mapie podziału (akt notarialny z dnia "[...]", Rep. Nr "[...]", mapa podziału działki nr "[...]"). Zgodnie z art. 198 Kodeksu cywilnego mogą swoim udziałem swobodnie rozporządzać, bez zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Stąd też osobą uprawnioną do wyrażenia zgody na budowę budynków gospodarczych przez B. Ś., może być wyłącznie R. Ś. - mąż, nie zaś pozostali współwłaściciele. Wskazali, że objęte zgłoszeniem budynki gospodarcze nie będą obiektami trwale związanymi z gruntem, wobec czego ich budowy nie można uznać za przekroczenie granic zwykłego zarządu, nadto ich budowa nie naruszy również ustaleń miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu. Zwrócili uwagę na aspekt równego traktowania obywateli względem prawa wskazując przykład pozwolenia wybudowania budynku na działce nr "[...]" bez konieczności wyrażania zgody pozostałych współwłaścicieli. Dodali, że uchwalenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu możliwości zabudowy przedmiotowej działki, jest równoznaczne ze zgodą pozostałych współwłaścicieli na jej zabudowę. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty "[...]". W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Podniósł, że budowa budynków gospodarczych realizowana ma być na dz. nr "[...]", a jak wynika z materiału dowodowego, jest ona współwłasnością B. i R. Ś. (udział wynoszący "[...]" części własności działki) oraz kolejnych "[...]" osób. Dlatego też zasadnie organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia "[...]", wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia poprzez wskazanie w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oraz przedłożenia dokumentu, w którym wyrażają oni zgodę na budowę budynków gospodarczych. Wobec nie uzupełnienia w sposób właściwy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (strona ograniczyła się tylko do wykazania zgody współmałżonka i potwierdziła posiadanie udziału w działce nr "[...]") organ pierwszej instancji właściwie zgłosił sprzeciw co do zamiaru wykonania robót budowlanych. Podniósł, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem strony co do interpretacji czynności przekraczającej zwykły zarząd, bowiem tryb wyrażania przez współwłaścicieli zgody na czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu określają przepisy art. 199 i art. 201 Kodeksu cywilnego. Zmiana sposobu użytkowania nieruchomości wspólnej, według reguł Kodeksu cywilnego, należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a kwalifikacja ta jest efektem wykładni systemowej sięgającej do unormowania przepisu art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali, który do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu zalicza zmianę sposobu użytkowania części nieruchomości wspólnej. Dodał, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nierównego traktowania obywateli, bowiem akta sprawy nie potwierdzają jakoby organ przyjął zgłoszenie innego współwłaściciela. Nie prawdziwe jest również twierdzenie, iż budynki gospodarcze, które zamierza wybudować inwestor są budynkami nie związanymi trwale z gruntem, a tezę tę zaprzecza dokumentacja projektowa przedłożona przez stronę, z której wynika, że budynki te są budynkami trwale związane z gruntem. Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie reprezentowana przez pełnomocnika B. Ś. żądając zmiany zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej. Zakwestionowanej decyzji organu odwoławczego zarzuciła naruszenie: art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne nałożenie na inwestora obowiązków dotyczących wniosku o pozwolenie na budowę; art. 198, art. 199 i art. 206 ustawy Kodeks cywilny poprzez ich niezastosowanie; art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 78, art. 84 i art. 107 k.p.a. Uzasadniając skargę podniosła m.in., iż twierdzenie organu wskazujące, że zamierzona inwestycja przekroczy zakres zwykłego zarządu, w wyniku czego należy uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, jest co najmniej nietrafne. Formułując takie twierdzenie organ opiera się na ustawie o własności lokali, co w ogóle nie ma w sprawie zastosowania, bowiem do spraw z zakresu współwłasności mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Ustawa o własności lokali jest ustawą szczególną i ma zastosowanie – jak mówi sama nazwa - do własności lokali. Gdyby ustawodawca chciał, by przepisy tej ustawy miały zastosowanie do każdego rodzaju współwłasności, to uczyniłby o tym wzmiankę. Dodała, iż twierdzenie organu, że nie przyjął zgłoszenia innego właściciela jest gołosłowne, a wniesienie sprzeciwu tylko co do jej osoby narusza art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł i jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawa Prawo budowlane, w stosunku do ww. zasady, wprowadza wyjątki, które określone zostały w art. 29 tejże ustawy, który zawiera enumeratywnie określony katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z art. 29 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy wynika, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, o pow. zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Większość obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 cyt. ustawy, w tym obiekty określone ust. 1 pkt 2, dla zgodnego z prawem wykonania, wymagają przeprowadzenia uproszczonej procedury w postaci zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, pkt 5-19 i pkt 21. Z ustępu drugiego art. 30 ustawy Prawo budowlane wynika zaś, iż w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Celem wprowadzenia do ustawy Prawo budowlane instytucji zgłoszenia było uproszczenie, a tym samym i przyspieszenie procesu budowlanego. Wyrazem tego jest możliwość realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego, o ile właściwy organ w termie 30 dni od doręczenia zgłoszenia nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu (art. 30 ust. 5 tej ustawy Prawo budowlane) i to tylko w razie zaistnienia określonych w ustawie przesłanek. Milczenie organu, czyli nie wniesienie sprzeciwu w tym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Samo zgłoszenie robót budowlanych nie uruchamia jednak postępowania o jakim mowa w k.p.a. W postępowaniu tym nie biorą udziału inne oprócz inwestora osoby, gdyż dokonanie zgłoszenia robót budowlanych nie rodzi po stronie organu obowiązku wydania decyzji administracyjnej, a więc na tym etapie załatwiania sprawy inne osoby nie są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2009r. w sprawie sygn. akt II OSK 307/08 (publ. LEX nr 530044), w którym stwierdzono, iż zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej oraz, że do wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły określone w ustawie - Prawo budowlane. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy oceniając zamierzenie inwestycyjne ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu. Sprzeciw wniesiony przez organ w przewidzianym ustawowo terminie oznacza brak zgody na wykonywanie przez inwestora zamierzonych robót budowlanych. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem drugiej instancji, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a. Organ odwoławczy rozpoznając taką sprawę nie może jednak pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, w tym regulacji zawartej w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu zdanie drugie - do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Organy administracji publicznej ograniczone są więc czasowo do wniesienia sprzeciwu tracąc, po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia, kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Ponadto, wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy (vide: wyrok NSA z dn. 21.05.2009r., sygn. akt II OSK 724/08; wyrok NSA z dn. 16.02.2009r., sygn. akt II OSK 193/08). W niniejszej sprawie inwestor dokonał w dniu "[...]" zgłoszenia zamiaru wykonania dwóch budynków gospodarczych konstrukcji stalowej o pow. zabudowy do 25m2, a w dniu "[...]" organ architektoniczno-budowlany wniósł w drodze decyzji sprzeciw do tych robót budowlanych. W dniu "[...]", a więc po upływie półtora miesiąca od wydania decyzji o sprzeciwie, organ drugiej instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję o sprzeciwie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie Starosta decyzją z dnia "[...]" zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, a Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, co do regulacji instytucji zgłoszenia robót budowlanych, stwierdzić należy, że gdy organ drugiej instancji uchyla decyzję o sprzeciwie organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, a upłynął już termin, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, to organ pierwszej instancji utracił już kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym za wadliwą należy uznać decyzję Wojewody z dnia "[...]" wskazującą na możliwość ponownego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy co do istoty przez organ pierwszej instancji, bowiem takiej możliwości w stosunku do dokonanego w niniejszej sprawie w dniu "[...]" zgłoszenia organ pierwszej instancji już nie ma. Tym bardziej Starosta nie mógł już kolejnymi decyzjami z dnia "[...]" i "[...]" merytorycznie orzekać (wnieść sprzeciwu) w przedmiocie zgłoszenia, a w konsekwencji Wojewoda nie mógł utrzymać w mocy decyzji Starosty z dnia "[...]". Wobec powyższego, w sprawie decyzja Wojewody z dnia "[...]" naruszyła art. 138 § 1 k.p.a., choć główne źródło naruszenia tego przepisu prawa procesowego wynika z naruszenia normy prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Dodać należy, że Wojewoda nie mógł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji Starosty o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzja z dnia "[...]"), z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku organ winien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzenia postępowania. Jeśli chodzi o zarzuty skargi, to wobec wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanych decyzji, ich merytoryczna ocena nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego Sąd uznał, że ustosunkowanie się do nich jest bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 p.p.s.a. O wysokości kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 7