II OSK 1160/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant asystent sędziego I. Ś. po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 6/10 w sprawie ze skargi Ł. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 6/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Ł. B. zwrócił się do Starosty L. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działkach nr [...] i [...] położonych w L. Do wniosku dołączył projekt budowlany, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a także zaświadczenie Burmistrza L. z dnia [...] sierpnia 2008 r., informujące, że działki inwestora są położone na obszarze oznaczonym symbolami [...],[...],[...] i [...]. Dołączył także kopię fragmentów uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] w sprawie I części zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta L. (Dz.Urz. Woj. Lub. z [...] maja 1997 r., Nr[...], poz. [...] ze zm.) oraz kopię fragmentów uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. - część I. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. organ I instancji, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia - w terminie do [...] września 2009 r. - projektu budowlanego do stanu zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem istniejący budynek usytuowany jest w części na obszarze oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem [...] - obszar mieszkaniowy oraz w części oznaczonym symbolem [...] - obszar zieleni publicznej. Inwestor w projekcie nie dokonał żadnych zmian, wobec czego Starosta L. decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane związane za zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działkach nr [...] i [...] położonych w L., podając w podstawie prawnej art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu stwierdzono, że analiza przedłożonego projektu budowlanego wskazuje, iż usytuowanie istniejącego budynku narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż budynek ten usytuowany jest w części w obszarze mieszkaniowym a w części w obszarze miejskiej zieleni publicznej. Powyższe ustalenia potwierdził Urząd Miejski w L. - Wydział Planowania Przestrzennego. Inwestor zaś w wyznaczonym terminie nie dokonał stosownych zmian w przedłożonym projekcie budowlanym. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania Ł. B., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji, które prowadziły do odmowy udzielenia pozwolenia na prace związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Wskazano na sprzeczność złożonego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność ta dotyczy usytuowania części przedmiotowego budynku w strefie oznaczonej symbolem ZP, przeznaczonej pod zieleń parkową, zieleń izolacyjną, skwery i zieleńce, zieleń nie urządzoną i zieleń towarzyszącą ciekom wodnym łącznie z zagospodarowaniem cieku oraz cmentarze (§ 30 ust. 1 uchwały ws. planu). Ponieważ wyliczenie to nie obejmuje zabudowy mieszkaniowej, nie jest możliwe zaakceptowanie części budynku usytuowanego na obszarze 268 ZP, planowanego przez inwestora użytkowania, co uzasadnia wydanie decyzji odmownej. W skardze do sądu administracyjnego Ł. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, wskazując na błędne odczytanie zapisów planu oraz nie podanie skali wyrysu. Podniósł, iż UM w L. wprowadził go w błąd zapewniając, że nie będzie problemu z otrzymaniem pozwolenia. Działanie takie naraziło go na olbrzymie straty wynikające z zakupu bezużytecznych działek z budynkiem nadającym się tylko do rozbiórki oraz opracowania projektu budowlanego. Urząd Miejski w wydanym wyrysie powinien poinformować go, że budynek znajduje się poza terenem budowlanym. Ponadto wskazał, iż przyjmując linie zabudowy w odległości 55 m od istniejącej drogi, jak sugeruje Urząd Miasta, to i tak większa część budynku znajduje się na terenach przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, a ponieważ budynek już stoi, powinno zostać wydane pozwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania. Do skargi dołączono kserokopię pierwszej strony decyzji Starosty L. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego z dnia [...] czerwca 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za zasadną stwierdzając, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co skutkowało również naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Powyższe stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jak podkreślił Sąd, podstawą materialnoprawną działania organów rozstrzygających w sprawie był art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokonania samodzielnej oceny zgodności przedłożonego przez inwestora projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której pozytywny wynik uprawnia organ do podjęcia kolejnych wymaganych przepisami prawa czynności kontrolno-sprawdzających. W niniejszej sprawie przeznaczenie terenu działek skarżącego określa uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lutego 1997 r. w sprawie I części zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta L. (Dz.Urz. Woj. Lubel. z dnia [...] maja 1997 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Plan ten, mimo, iż uchwalony w oparciu o nieobowiązującą już ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) zachował po myśli art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) moc obowiązującą. Oznacza to, iż plan ten jako akt prawa miejscowego ma moc powszechnie obowiązującą na obszarach nim objętych i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydane przez nie decyzje administracyjne podlegają kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i z obowiązującym prawem miejscowym. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tożsamo art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skoro zatem ustalenia planu miejscowego stanowią treść uchwały rady gminy, a integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy to podstawą decyzji rozstrzygającej o zgodności z planem miejscowym muszą być, znajdujące się w aktach sprawy, część graficzna i część opisowa planu. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, iż w aktach rozpoznawanej sprawy brak jest zarówno odpowiednich rysunków planu, jak również jego tekstu w rozmiarze pozwalającym na dokonanie kontroli poprawności wydanego rozstrzygnięcia. W aktach sprawy znajdują się wyłącznie fragmenty tekstu uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] lutego 1997 r. oraz fragmenty tekstu uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] października 2006 r. zmieniającej tę uchwałę. Co prawda fragmenty te odnoszą się do przeznaczenia działek skarżącego, jednakże brak pozostałych zapisów planu nie pozwala na jednoznaczne i bezsporne przyjęcie, iż przeznaczenie spornego terenu jest takie jak wskazał organ. Nie można bowiem obecnie wykluczyć, iż nie znajdująca się w aktach sprawy pozostała część tekstowa uchwały w sprawie planu miejscowego modyfikuje lub uzupełnia sposób zagospodarowania przedmiotowych działek. Nierzadko bowiem zapisy planów miejscowych dopuszczają wyjątki w zagospodarowaniu terenu od ustalonej podstawowej funkcji terenu, których należy poszukiwać w oparciu o całościowe zapisy uchwały w sprawie planu miejscowego. Ponadto – jak zauważył Sąd - organy obu instancji w ogóle nie poczyniły kroków w celu pozyskania obowiązującej uchwały w sprawie planu miejscowego uwzględniającej dokonane zmiany. Znajdujące się w aktach sprawy częściowe kserokopie części tekstowej planu zostały bowiem dołączone przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. W tym kontekście Sąd wskazał, że w aktach sprawy powinien znajdować się wypis i wyrys z obowiązującego planu miejscowego, uwzględniający wszystkie dokonane zmiany, dodatkowo z adnotacją o jego aktualności. Nie może tego obowiązku zastąpić złożenie przez inwestora kserokopii fragmentów planu i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o te materiały. Podobne wątpliwości Sąd powziął wobec znajdujących się w aktach sprawy rysunków planu miejscowego (jego części graficznej). Jak zauważono, w aktach znajdują się dwa rysunki planu (k. 10 i k. 21 załączników do wniosku o pozwolenie na budowę), w związku z czym nie można rozstrzygnąć, który z nich jest aktualny i obowiązujący. Ponadto skala obydwu rysunków w ogóle nie pozwala na dokonanie ustaleń odnośnie położenia granicy obszarów określających dopuszczalny sposób zagospodarowania działek skarżącego. W tym zakresie niezbędne jest dokładne ustalenie na mapie przebiegu granic poszczególnych funkcji działek z podaniem (w metrach) wielkości (szerokości) poszczególnych obszarów, a następnie naniesienie na tak sporządzoną mapę konturów istniejącego budynku gospodarczego. Dopiero przeprowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie pozwoli na ustalenie, czy budynek gospodarczy wybudowano na terenie, którego funkcja określona w planie zagospodarowania przestrzennego pozwala na zmianę jego sposobu użytkowania z gospodarczej na mieszkalną i wydanie pozytywnej decyzji. Wątpliwą, zdaniem Sądu, jest również okoliczność oparcia w tym zakresie zaskarżonej decyzji wyłącznie na podstawie opinii Urzędu Miasta L. - Wydział Budownictwa i Architektury. Opinia ta, jakkolwiek pomocna w rozstrzygnięciu zaistniałej kwestii w przedmiotowej sprawie, urosła do rangi interpretacji uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. W ocenie Sądu, taka "opinia" sporządzona nawet na zlecenie organu prowadzącego postępowanie może mieć co najwyżej znaczenie posiłkowe, uzupełniające, a nie podstawowe i rozstrzygające. Tymczasem, jak wynika z treści wydanych w sprawie decyzji, organy administracji w ogóle zaniechały badania prawidłowości sporządzonej "opinii" oraz jej zgodności z prawem. Pomijając kwestie merytoryczne tej opinii organy nie dostrzegły nawet, iż jej część tekstowa (pismo z dnia [...] października 2009 r. k. 14 akt) odnosi się do działki nr [...] opisując jej przeznaczenie podczas gdy działki należące do skarżącego oznaczone są numerami [...] i [...]. Powyższa okoliczność również wymaga wyjaśnienia. Ponadto, jak zauważył Sąd, ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie odniosły się w żaden sposób do twierdzeń skarżącego dotyczących braku określenia w planie miejscowym szerokości pasa zieleni miejskiej oznaczonego symbolem [...], co oznacza konieczność ustalenia szerokości tego pasa z uwzględnieniem ustalonej planem szerokości graniczącego z nim terenu przeznaczonego pod urządzenie drogi ekspresowej. Dopiero sporządzenie dokładnej mapy z naniesieniem odpowiednich wymiarów w pełni obrazujących ustalony planem miejscowym sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu i wyciągnięcie logicznych i zasadnych wniosków uczyni zadość obowiązkowi organu w tym zakresie. Dodatkową okolicznością wzmacniającą powyższą ocenę co do braku rzetelności i poprawności dokonania ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu, jest fakt wybudowania przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego w oparciu o udzielone przez Starostę L. w dniu [...] czerwca 2002 r. pozwolenie na budowę. W związku z tym Sąd wyraził wątpliwość, co było przyczyną dokonania przez ten sam organ odmiennych interpretacji zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego. Zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji w tożsamej sprawie, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym podważa nie tylko autorytet organu lecz przede wszystkim narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Wskazując na powyższe Sąd uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wskazanych powyżej ustaleń i rozważań odnośnie zapisów planu miejscowego uniemożliwia kontrolę w zakresie prawidłowości przyjęcia przez organ położenia działki inwestora na terenie o określonym symbolu jak i przeznaczenia przedmiotowego terenu w świetle ustaleń planu. Sąd wskazał, że organ odwoławczy przystępując do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego będzie zobowiązany do dokonania wszystkich niezbędnych ustaleń pozwalających rozstrzygnąć żądanie strony zgodnie z istniejącym stanem faktycznym i prawnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubelski, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego – art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, polegające na błędnej wykładni tego przepisu, poprzez przyjęcie, że z uwagi na to, iż w aktach sprawy znajdują się fragmenty tekstu uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lutego 1997 r. w sprawie I części zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta L. oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. – część I, Wojewoda Lubelski nie rozważył wszystkich postanowień ww. uchwał Rady Miejskiej w L. w sytuacji, gdy uchwały te jako akty prawa miejscowego są opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego, a znajdujące się w aktach sprawy fragmenty tych uchwał, w tym rysunki planu dotyczące przedmiotowej nieruchomości oraz wykonany na mapie dla celów projektowych projekt zagospodarowania, są wystarczające do określenia przebiegu linii rozgraniczających obszary [...] – obszar zieleni publicznej i [...] – obszar mieszkaniowy i ustalenia, że linia rozgraniczająca te obszary przechodzi przez obrys budynku, zaś dokonana przez organ analiza całej treści i załączników opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego uchwał uchwalających plan zagospodarowania przestrzennego Miasta L., nie wskazuje na inny sposób zagospodarowania przestrzennego Miasta L., nie wskazuje na inny sposób zagospodarowania przedmiotowych działek; 2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 151 p.p.s.a., tj. nie oddalił skargi i błędnie przyjął, że Wojewoda wydał decyzję z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sytuacji, gdy organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a ustalenia i zebrany materiał dowodowy uzasadniał oddalenie skargi. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 pkt 1w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane autor skargi kasacyjnej wywiódł, że znajdujące się w aktach sprawy fragmenty uchwał dotyczących planu miejscowego i jego zmian, rysunki planu dotyczące przedmiotowej nieruchomości oraz wykonany na mapie dla celów projektowych projekt zagospodarowania, są wystarczające do zbadania zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym dokonania oceny położenia działki inwestora na terenie o określonym symbolu jak i przeznaczenia przedmiotowego terenu w świetle ustaleń planu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W sprawie niniejszej istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy brak w aktach sprawy pełnej treści uchwał Rady Miejskiej w L. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i załączników do tych uchwał mogło mieć wpływ na dokonaną ocenę zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym. W tej kwestii należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Okoliczność bowiem, że dana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem wymaga udowodnienia, zwłaszcza, że miała istotny wpływ na wynik sprawy. Za wystarczające w tej mierze nie można uznać stwierdzenia, że uchwały Rady Miejskiej w L. wydane w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L., jako akty prawa miejscowego są opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego, wobec czego nie zachodziła konieczność zamieszczania ich w aktach sprawy. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że brak w aktach organu I instancji pełnej treści uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz załącznika graficznego powoduje, iż trudno ocenić czy organ wyprowadził prawidłowy wniosek o niezgodności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego. W takiej sytuacji za uprawnione należało uznać stwierdzenie Sądu I instancji, że organy odmawiając w niniejszej sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane z powodu niezgodności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego nie przeprowadziły w tym zakresie właściwego postępowania wyjaśniającego, uchybiając przepisom procedury administracyjnej – art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wobec powyższego na uwzględnienie nie zasługiwał zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Prawidłowo bowiem Sąd dostrzegając uchybienia organu w prowadzonym postępowaniu mające wpływ na wynik sprawy uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.