II SA/Lu 6/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Ł. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2009 r. Ł. B. zwrócił się do Starosty L. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działkach nr 37/4 i 38/2 położonych w L.. Do wniosku dołączył projekt budowlany, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a także zaświadczenie Burmistrza Lubartowa z dnia 29 sierpnia 2008 r., informujące, że działki inwestora są położone na obszarze oznaczonym symbolami 01 KDS-19, 268 ZP, 244 M-3 i 043 KDL. Dołączył także kopię fragmentów uchwały Rady Miejskiej w Lubartowie z dnia 27 lutego 1997 r. nr XXXI/220/97 w sprawie I części zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Lubartowa (Dz. Urz. Woj. Lub. z 12 maja 1997 r., Nr 10, poz. 79 ze zm.) oraz kopię fragmentów uchwały Rady Miejskiej w Lubartowie z dnia 9 października 2006 r. nr XLIII/321/06 w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lubartowa - część I. W dniu 4 września 2009 r. organ I instancji wydał postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2008 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), którym nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia - w terminie do 19 września 2009 r. - projektu budowlanego do stanu zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem istniejący budynek usytuowany jest w części na obszarze oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem 244 M-3 - obszar mieszkaniowy oraz w części oznaczonym symbolem 268 ZP - obszar zieleni publicznej. Inwestor w projekcie nie dokonał żadnych zmian, wobec czego Starosta L. decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane związane za zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działkach nr 37/4 i 38/2 położonych w Lubartowie, podając w podstawie prawnej art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu stwierdzono, że analiza przedłożonego projektu budowlanego wskazuje, iż usytuowanie istniejącego budynku narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż budynek ten usytuowany jest w części w obszarze mieszkaniowym a w części w obszarze miejskiej zieleni publicznej. Ustalenia te potwierdził również Urząd Miejski w Lubartowie - Wydział Planowania Przestrzennego. Oznaczało to konieczność dokonania zmian w przedłożonym projekcie budowlanym, czego inwestor w wyznaczonym terminie nie uczynił. W odwołaniu od decyzji Ł. B. zwrócili się o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie pozwolenia na przedmiotowe roboty budowlane. Uzasadniając to żądanie wskazał, iż podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę jest wskazana sprzeczność z planem miejscowym, której to sprzeczności organ nie widział w 2002 r. wydając pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego poprzedniemu właścicielowi. Zaznaczył, iż w otrzymanym wyrysie z planu nie ma określonej szerokości pasa zieleni miejskiej 268-ZP, natomiast jest określona szerokość drogi ekspresowej 01KDS-19 która wynosi 70-80 m. Na wyrysie szerokość tej drogi wynosi 20 mm, a pasa zieleni 7 mm. Przyjmując szerokość drogi 80 m, pas zieleni powinien mieć szerokość 28 m. Wynika z tego, że przedmiotowy budynek znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 244-M3 - teren zabudowy jednorodzinnej. Podniósł także, iż przed kupnem budynku zasięgał informacji w Urzędzie Miasta, gdzie zapewniono go o możliwości otrzymania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Również wydając wypis z planu miejscowego organ nie poinformował go, iż działka leży poza terenem budowlanym. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ ten zgodził się z ustaleniami organu I instancji stwierdzając zgodność z prawem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o odmowie udzielanie pozwolenia na prace związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Uzasadnieniem dla tej odmowy jest bowiem sprzeczność złożonego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność ta dotyczy usytuowania części przedmiotowego budynku w strefie oznaczonej symbolem ZP, przeznaczonej pod zieleń parkową, zieleń izolacyjną, skwery i zieleńce, zieleń nie urządzoną i zieleń towarzyszącą ciekom wodnym łącznie z zagospodarowaniem cieku oraz cmentarze (§ 30 ust. 1 uchwały ws. planu).Ponieważ wyliczenie to nie obejmuje zabudowy mieszkaniowej, nie jest możliwe zaakceptowanie części budynku usytuowanego na obszarze 268 ZP, planowanego przez inwestora użytkowania. Ponieważ w tym zakresie inwestor nie dokonał zmiany, wydanie decyzji odmownej jest uzasadnione. W skardze do sądu administracyjnego Ł. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu w pełni podtrzymał zarzuty odwołania odnoszące się do błędnego odczytania zapisów planu oraz wprowadzenia go przez UM w Lubartowie w błąd poprzez zapewnienie, że nie będzie problemu z otrzymaniem pozwolenia oraz nie podanie skali wyrysu. Działanie takie naraziło go na olbrzymie straty wynikające z zakupu bezużytecznych działek z budynkiem nadającym się tylko do rozbiórki oraz opracowania projektu budowlanego. Urząd Miejski w wydanym wyrysie powinien poinformować go, że budynek znajduje się poza terenem budowlanym. Ponadto wskazał, iż przyjmując linie zabudowy w odległości 55 m od istniejącej drogi, jak sugeruje Urząd Miasta, to i tak większa część budynku znajduje się na terenach przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, a ponieważ budynek już stoi, powinno zostać wydane pozwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania. Do skargi Ł. B. dołączył kserokopię pierwszej strony decyzji Starosty Lubartowskiego o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego z dnia 7 czerwca 2002 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonych decyzji sprawowana przez Sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Nadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. W tym świetle skargę należało uznać za zasadną, albowiem - w ocenie Sądu -, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co skutkowało również naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118 ze zm.). To zaś stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) p.p.s.a. Przed przystąpieniem do meritum sprawy wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez Sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu zgromadzony przez organy obu instancji materiał dowodowy nie może być uznany za wystarczający do dokonania oceny, czy zasadna była odmowa udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny z uwagi na sprzeczność takiego działania z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie może być zatem uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności objętych hipotezą przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie, a więc okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wychodząc z powyższego założenia rozpocząć należy od wskazania, iż postępowanie administracyjne prowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej winno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i rozpatrzenia go, zwłaszcza, gdy w sprawie występują rozbieżności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością wydanej decyzji. Co więcej, niedopełnienie obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego jest nie tylko naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, lecz utrudnia lub nawet uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W razie zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji, którą wydano bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, sąd nie ma możliwości dokonania oceny, czy została ona wydana zgodnie z prawem. Jak już wskazano taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, co zostanie omówione w dalszej części uzasadnienia. Przechodząc z kolei do podstawy materialnoprawnej działania organów rozstrzygających w sprawie przywołać należy treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowiącego, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Bezspornym zatem jest, iż przepis ten nakłada na organ obowiązek dokonania samodzielnej oceny zgodności przedłożonego przez inwestora projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której pozytywny wynik uprawnia organ do podjęcia kolejnych wymaganych przepisami prawa czynności kontrolno-sprawdzających. W niniejszej sprawie przeznaczenie terenu działek skarżącego określa uchwała Nr XXXI/220/97 Rady Miejskiej w Lubartowie z dnia 27 lutego 1997 r. w sprawie I części zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Lubartowa (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 12 maja 1997 r. Nr 10, poz. 79 ze zm.). Plan ten, mimo, iż uchwalony w oparciu o nieobowiązującą już ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) zachował po myśli art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) moc obowiązującą. Oznacza to, iż plan ten jako akt prawa miejscowego ma moc powszechnie obowiązującą na obszarach nim objętych i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydane przez nie decyzje administracyjne podlegają kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i z obowiązującym prawem miejscowym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, iż ustalenia planów miejscowych zawierają ograniczenie w zakresie władztwa nad gruntem. Jeżeli zatem plan miejscowy zakazuje na danym terenie lokalizacji i budowy obiektów budowlanych bądź też dopuszcza możliwość lokalizacji i budowy jedynie ściśle określonych obiektów, organ administracji publicznej nie może wydać decyzji niezgodnej z tym planem. Jednakże, co najistotniejsze w sprawie, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tożsamo art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skoro ustalenia planu miejscowego stanowią treść uchwały rady gminy a integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy to podstawą decyzji rozstrzygającej o zgodności z planem miejscowym muszą być, znajdujące się w aktach sprawy, część graficzna i część opisowa planu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, iż podstawę kontroli przez sąd administracyjny zgodności decyzji organów administracji publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu i jego tekst (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1986 r. II SA 2037/85, opubl. ONSA 1986, z.1, poz. 6 lub wyrok NSA z dnia 17 lipca 2007 r., II OSK 1076/06, opubl. LEX nr 355327). Konfrontując powyższe ze stanem niniejszej sprawy podnieść należy, iż w jej aktach brak zarówno odpowiednich rysunków planu jak również jego tekstu w rozmiarze pozwalającym na dokonanie kontroli poprawności wydanego rozstrzygnięcia. W aktach sprawy znajdują się wyłącznie fragmenty tekstu uchwały Rady Miasta Lubartów z dnia 27 lutego 1997 r. oraz fragmenty tekstu uchwały Rady Miasta Lubartów z dnia 9 października 2006 r. zmieniającej tę uchwałę. Co prawda fragmenty te odnoszą się do przeznaczenia działek skarżącego, jednakże brak pozostałych zapisów planu nie pozwala na jednoznaczne i bezsporne przyjęcie, iż przeznaczenie spornego terenu jest takie jak wskazał organ. Nie można bowiem obecnie wykluczyć, iż nie znajdująca się w aktach sprawy pozostała cześć tekstowa uchwały w sprawie planu miejscowego modyfikuje lub uzupełnia sposób zagospodarowania przedmiotowych działek. Nierzadko bowiem zapisy planów miejscowych dopuszczają wyjątki w zagospodarowaniu terenu od ustalonej podstawowej funkcji terenu, których należy poszukiwać w oparciu o całościowe zapisy uchwały w sprawie planu miejscowego. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, organy obu instancji w ogóle nie poczyniły kroków w celu pozyskania obowiązującej uchwały w sprawie planu miejscowego uwzględniającej dokonane zmiany. Znajdujące się w aktach sprawy częściowe kserokopie części tekstowej planu zostały bowiem dołączone przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. W tym kontekście wskazać należy, iż w aktach sprawy powinien znajdować się wypis i wyrys z obowiązującego planu miejscowego, uwzględniający wszystkie dokonane zmiany, dodatkowo z adnotacją o jego aktualności. Nie może tego obowiązku zastąpić złożenie przez inwestora kserokopii fragmentów planu i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o te materiały. Wątpliwości Sądu tożsamej natury odnoszą się również do znajdujących się w aktach sprawy rysunków planu miejscowego (jego części graficznej). Po pierwsze w aktach znajdują się dwa rysunki planu (k. 10 i k. 21 załączników do wniosku o pozwolenie na budowę) w związku z czym nie można rozstrzygnąć który z nich jest aktualny i obowiązujący. Po wtóre skala obydwu rysunków w ogóle nie pozwala na dokonanie ustaleń odnoście położenia granicy obszarów określających dopuszczalny sposób zagospodarowania działek skarżącego. W tym zakresie niezbędne jest dokładne ustalenie na mapie przebiegu granic poszczególnych funkcji działek z podaniem (w metrach) wielkości (szerokości) poszczególnych obszarów, a następnie naniesienie na tak sporządzoną mapę konturów istniejącego budynku gospodarczego. Dopiero przeprowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie pozwoli na ustalenie, czy budynek gospodarczy wybudowano na terenie, którego funkcja określona w planie zagospodarowania przestrzennego pozwala na zmianę jego sposobu użytkowania. z gospodarczej na mieszkalną i wydanie pozytywnej decyzji. Wątpliwości Sądu budzi również okoliczność oparcia w tym zakresie zaskarżonej decyzji wyłącznie na podstawie opinii Urzędu Miasta Lubartów - Wydział Budownictwa i Architektury. Opinia ta, jakkolwiek pomocna w rozstrzygnięciu zaistniałej kwestii w przedmiotowej sprawie, urosła do rangi interpretacji uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lubartów. Wobec powyższego zastrzec należy, iż do interpretacji tej uchwały, będącej niewątpliwie aktem prawa miejscowego, uprawnione i zobowiązane są organy administracji prowadzące w tej sprawie postępowanie (Starosta Lubartowski i Wojewoda Lubelski). Jest to bowiem wykładnia obowiązującego prawa, stanowiąca główne zadanie organów administracji, stąd posiłkowanie się w tym zakresie "opiniami" może mieć jedynie wyjątkowy charakter. Taka "opinia" sporządzona nawet na zlecenie organu prowadzącego postępowanie może mieć co najwyżej znaczenie posiłkowe, uzupełniające, a nie podstawowe i rozstrzygające. Nie można jej przyjąć za wiarygodną ad hoc, bez wykazania zgodności treści takiej opinii z istniejącymi przepisami. Mimo to z treści zaskarżonych decyzji wynika, że organy administracji w ogóle zaniechały badania prawidłowości sporządzonej "opinii" oraz jej zgodności z prawem. Pomijając kwestie merytoryczne tej opinii organy nie dostrzegły nawet, iż jej część tekstowa (pismo z dnia 1 października 2009 r. k. 14 akt) odnosi się do działki nr 38/4 opisując jej przeznaczenie podczas gdy działki należące do skarżącego oznaczone są numerami 37/4 i 38/2. Powyższa okoliczność również wymaga wyjaśnienia. Ponadto nie bez znaczenie jest fakt, iż ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie odniosły się w żadem sposób do twierdzeń skarżącego dotyczących braku określenia w planie miejscowym szerokości pasa zieleni miejskiej oznaczonego symbolem 268-ZP, co oznacza konieczność ustalenia szerokości tego pasa z uwzględnieniem ustalonej planem szerokości graniczącego z nim terenu przeznaczonego pod urządzenie drogi ekspresowej. Dopiero sporządzenie dokładnej mapy z naniesieniem odpowiednich wymiarów w pełni obrazujących ustalony planem miejscowym sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu i wyciągnięcie logicznych i zasadnych wniosków uczyni zadość obowiązkowi organu w tym zakresie. Podstawę wątpliwości Sądu co do rzetelności i poprawności dokonania ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu wzmaga również fakt wybudowania przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego w oparciu o udzielone przez Starostę Lubartowskiego w dniu 7 czerwca 2002 r. pozwolenie na budowę. W związku z tym nasuwa się wątpliwość co było przyczyną dokonania przez ten sam organ odmiennych interpretacji zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego. W tym zakresie wskazać należy, iż zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji w tożsamej sprawie, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym podważa nie tylko autorytet organu lecz przede wszystkim narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nie jest pożądanym dokonywanie rozbieżnych interpretacji zapisów planu wyłącznie z uwagi na upływ czasu, przy zastrzeżeniu tożsamości przesłanek normatywnych zawartych w planie. Konkludując należy w tej sytuacji stwierdzić, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaskarżenia do Sądu administracyjnego decyzji, którą wydano bez wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, Sąd ten nie ma możliwości oceny, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Brak wskazanych powyżej ustaleń i rozważań odnośnie zapisów planu miejscowego uniemożliwia kontrolę w zakresie prawidłowości przyjęcia przez organ położenia działki inwestora na terenie o określonym symbolu jak i przeznaczenia przedmiotowego terenu w świetle ustaleń planu. Powyższe okoliczności, z uwagi na dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, mają fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) p .p. s. a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań, co oznacza, że organ odwoławczy przystąpi do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego, dokonując wcześniej wszystkich niezbędnych ustaleń pozwalających rozstrzygnąć żądanie strony zgodnie z istniejącym stanem faktycznym i prawnym.