II OSK 1076/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 181/06 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz B. K. kwotę 495 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 181/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] Wójt Gminy Puławy, działając na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i § 17 ust. 2 uchwały Rady Gminy Puławy z dnia 13 września 2002r. nr XLIV/285/2002 uchwalającej I etap miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Puławy (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 122 z dnia 18 października 2002 r.) ustalił opłatę planistyczną od wzrostu nieruchomości (działki nr geod. [...] w Z.) objętej zmianą planu miejscowego, w kwocie 11.114,40 zł. Organ wskazał na fakt zbycia nieruchomości przez B. K. aktem notarialnym z dnia 7 grudnia 2004 r. Nieruchomość ta w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Puławy (uchwalonym uchwałą GRN w Puławach z dnia 29 grudnia 1988 r. nr IV/15/88 ) obowiązującym do dnia 1 listopada 2002 r. położona była poza terenami zabudowanymi, w obrębie oznaczonym symbolem DA 4 RP, określającym przeznaczenie na uprawy polowe, ogrodnicze i sadownicze. W związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, została ona w części od drogi gminnej włączona do terenów budowlanych i znajduje się w obrębie oznaczonym symbolem MNj,MR wskazującym na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, przy ulokowaniu pozostałej części działki w obrębie łąk i pastwisk ("RZ") oraz istniejących i projektowanych kompleksów leśnych ("RLo"). Rzeczoznawca majątkowy ustalił wzrost wartości działki na kwotę 37.048,00 zł, co skutkuje ustaleniem opłaty planistycznej w wysokości 11.114,40 zł w kontekście stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości - 30 %. Od powyższej decyzji odwołał się B. K. podnosząc, iż działka znajduje się w obrębie trzech różnych terenów mających różne przeznaczenie i powinno to być uwzględnione w operacie szacunkowym przez podanie powierzchni, której przeznaczenie uległo zmianie. Nadto B. K. stwierdził, że nie może dopatrzyć się w treści uchwały informacji, że przedmiotowy teren zmienił przeznaczenie na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podniosło, iż zostały spełnione przesłanki określone w powołanym wyżej przepisie, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgłoszenie roszczenia o jednorazową opłatę w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. Organ odwoławczy nie dopatrzył się wadliwości wykonania operatu szacunkowego i wskazał na istnienie podstawy prawnej ustalającej 30% stawki wzrostu wartości dla terenów przeznaczonych na lokalizację budownictwa jednorodzinnego (§ 17 ust. 2 powołanej uchwały Rady Gminy Puławy). Podniesiono także, iż wysokość opłaty planistycznej związana jest z obiektywnym wzrostem wartości a nie ceną, jaką strony ustaliły w umowie zbycia nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. K. zarzucił, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. została wydana z rażącym naruszeniem art. 37 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 67 ust. 1, art. 150 ust.1 pkt 1, art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 1603 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a nadto o wstrzymanie jej wykonania oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podniósł, iż w opinii rzeczoznawcy nie została uwzględniona rzeczywista wartość nieruchomości. Przyjęta metoda porównawcza nie powinna mieć zastosowania, bowiem żadna z porównywanych nieruchomości nie była położona w miejscowości Zarzecze i nie były to działki tej samej wielkości. Stwierdził także, że cena rynkowa oznacza cenę możliwą do uzyskania, co zostało wyrażone w postaci ceny transakcji pomiędzy osobami od siebie niezależnymi, a zatem należało wziąć pod uwagę umowę pomiędzy skarżącym a J. i Z. małż. T., ustalającą cenę zbycia na 10.000 zł. Skarżący wskazał nadto, iż tylko niewielka część działki nr 85/8 zmieniła przeznaczenie w planie, przy czym umieszczenie jej w obszarze oznaczonym symbolem 1UK (usługi kultury) nie skutkuje obowiązkiem ustalenia i uiszczenia opłaty planistycznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd podniósł, iż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości prawnych treść oraz zastosowanie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który upoważnia wójta, burmistrza lub prezydenta do pobrania jednorazowej opłaty ustalonej w planie, ustalonej w stosunku procentowym, nie wyższym niż 30%, do wzrostu wartości nieruchomości, jeśli w związku z uchwaleniem tego planu lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbył ją przed upływem 5 lat. Przepis § 17 uchwały Rady Gminy Puławy z dnia 13 września 2002 r. nr XLIV/285/2002 uchwalającej I etap miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Puławy (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 122 z dnia 18 października 2002 r. wskazuje na wielkość 30% wzrostu wartości. Nie budzi także wątpliwości fakt zbycia nieruchomości przez skarżącego przed upływem 5 lat od uchwalenia zmian w planie na rzecz osób nie będących jego zstępnymi. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z ust. 5 i ust. 6 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, że rzeczoznawca powinien przyjąć, iż wartość nieruchomości równa jest cenie określonej przez strony w umowie sprzedaży. Obowiązek notariusza przesłania wypisu aktu notarialnego nie obliguje organu do uwzględnienia przy ustalaniu opłaty planistycznej ceny tam uwidocznionej. Na gruncie art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych zastosowanie znajdują przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podmiot określający cenę nieruchomości ustala rzeczoznawcę majątkowego. Sąd pierwszej instancji podał, iż najistotniejszą częścią argumentacji skarżącego jest zarzut naruszenia art. 151 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanawiającego zasady określania wartości rynkowej nieruchomości, którą to wartość stanowi przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Zdaniem skarżącego cena możliwa do uzyskania na rynku powinna być określona przy uwzględnieniu umowy zbycia nieruchomości, a zatem rzeczoznawca majątkowy, wobec braku identycznych transakcji w miejscowości Zarzecze, powinien uznać cenę z tej umowy za odzwierciedlającą wartość rynkową. Nadto tylko niewielka część działki nr 85/8 zmieniła przeznaczenie w związku ze zmianą planu zaś rzeczoznawca przyjął, że zmiana taka dotyczy całej działki. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe argumenty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organy prawidłowo przyjęły i oceniły opinię rzeczoznawcy majątkowego, ustaloną w oparciu o metodę porównawczą, odnoszącą się do nieruchomości, położonych w miejscowościach sąsiednich, przy czym nieruchomości te jedynie w części były przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. To oznacza wypełnienie przesłanek z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż z załącznika części graficznej planu nie wynika, że działka przeznaczona jest na cele budownictwa mieszkaniowego bowiem teren, w obrębie którego jest położona oznaczony jest symbolem 1UK (usługi kultury), Sąd pierwszej instancji - opierając się na ustaleniach wskazanych w decyzjach organów obu instancji i w piśmie uzupełniającym Wójta Gminy Puławy z dnia 29 września 2005 r. oraz w odpowiedzi na skargę - uznał, iż przedmiotowa działka mieści się częściowo w obszarze MR (tereny zabudowy jednorodzinnej) i w tym zakresie podlega wskazanym wcześniej przepisom, upoważniającym do ustalenia opłaty planistycznej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł B. K., reprezentowany przez adwokata R. C. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż decyzja Wójta Gminy Puławy z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej posiada wszystkie wymagane prawem elementy i jest prawidłowa, podczas gdy w swojej treści nie posiada wskazania adresata, do którego została skierowana, a w konsekwencji jest niewykonalna; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) poprzez uznanie, iż uzasadnienie decyzji Wójta Gminy Puławy z dnia [...] sierpnia 2005. Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej spełnia wszystkie wymagania, a w szczególności znajduje oparcie w prawidłowo poczynionych w toku postępowania administracyjnego ustaleniach, podczas gdy porównanie jego treści z wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Puławy stanowiącego jego element składowy i wypisu z dnia 8 czerwca 2005 r. (otrzymanego przez skarżącego ) prowadzi do wniosku, iż opiera się ono na błędnych ustaleniach jakoby przedmiotowa działka została włączona do terenów budowlanych i znajduje się w obrębie oznaczonym symbolem "MNj" "MR" - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, pozostała część działki znajduje się w obrębie łąk i pastwisk "RZ" oraz kompleksów leśnych istniejących i projektowanych "RLo". W związku z tym zachodzi naruszenie art. 14 ust. 2 w/w ustawy mówiącego o tym, iż integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1 jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu, a w niniejszej sprawie zachodzi rażąca rozbieżność między treścią uchwały a danymi uwidocznionymi w opracowaniu graficznym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej i z części graficznej, to jest z rysunku ( art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne B. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w myśl postanowień zawartych w art. 107 § 1 k.p.a. prawidłowo wydana decyzja administracyjna winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Niezbędnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest oznaczenie adresata, a więc strony lub stron, które w przypadku osób fizycznych polega na podaniu imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, ewentualnie innych danych. Jeżeli zachodzi brak oznaczenia strony, nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, ponieważ nie jest spełniony jeden z wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu - brak skonkretyzowanego adresata rozstrzygnięcia. W ocenie autora skargi kasacyjnej decyzja administracyjna wydana w niniejszej sprawie jest wadliwa, ponieważ w osnowie decyzji brak jest oznaczenia strony postępowania administracyjnego, a samo rozstrzygnięcie mówi wyłącznie o ustaleniu opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości. Z żadnego z elementów decyzji nie wynika na kogo została nałożona przedmiotowa opłata, a tymczasem może to dotyczyć zarówno poprzedniego i obecnego właściciela nieruchomości. Stwierdzono, iż wprawdzie z treści uzasadnienia można dojść do wniosku, iż decyzja jest kierowana do sprzedawcy nieruchomości - B. K., jednak nazwisko to nie pojawia się tam ani razu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i poglądy doktryny wskazano, iż rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji; rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IVSA 1886/96), a w przypadku sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem, pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1999 r., sygn. akt IVSA 2070/97). Zauważono, że jedynie w tzw. rozdzielniku B. K. wskazano jako otrzymującego rozstrzygnięcie, jednak nie może to zostać uznane za wymagane prawem oznaczenie strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono również, iż treść uzasadnienia decyzji opiera się na błędnych ustaleniach, że działka będąca przedmiotem skargi została włączona do terenów budowlanych i znajduje się w obrębie oznaczonym symbolem "MNj", "MR" - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, pozostała część działki znajduje się w obrębie łąk i pastwisk "RZ" oraz kompleksów leśnych istniejących i projektowanych "RLo". Analiza wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Puławy wskazuje, że działka znajduje się w granicach obszarów oznaczonych literami "1UK", "RZ" i "RLo". W tej sytuacji przyjęcie, że działka została częściowo włączona do terenów budowlanych nie znajduje żadnego uzasadnienia, a w konsekwencji ustalenie opłaty planistycznej również nie znajduje podstaw. Zaznaczono, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej i z części graficznej - art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "Rysunek powinien stanowić ilustracje graficzną do poszczególnych zapisów zawartych w uchwale rady gminy, zawierającej ustalenia planu. Uchwała ta winna więc odwoływać się do części graficznej, zwłaszcza wówczas, gdy pewne ustalenia prościej i precyzyjniej można wyrazić graficznie, niż w formie słownej" (Z. Leoński, M. Szewczyk. Podstawowe...., s. 58 - 59: podobnie R. Hauser, E.Mzyk. Z. Niewiadomski, M. Rzążewska. Ustawa...., s. 31 - 32). Zawarty w załączniku do uchwały rysunek ma znaczenie normatywne bowiem jest wyjaśnieniem, uzupełnieniem części tekstowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej wskazał naruszenie przepisów postępowania - podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednakże ani w petitum środka odwoławczego, ani w jego uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie wskazał przepisu prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. W tym zakresie skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnosząc w rozważanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano jednak w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego odnoszącego się do postępowania przed Sądem pierwszej instancji tj. przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Strona wnosząca skargę kasacyjną jako podstawę zaskarżenia przytoczyła przepis art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten jest przepisem k.p.a. - ustawy regulującej postępowanie administracyjne, która nie jest stosowana przez sądy administracyjne. Wprowadzenie pełnej regulacji - ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - procedury sądowej powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a., a zatem nie można, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 roku, sygn. akt GSK 125/04, ONSAiWSA 2004/3/67; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2139/04, LEX nr 173185 ). Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 173 jak i art. 174 p.p.s.a. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowią realizacji wymogu z art. 176 p.p.s.a. przytoczenia podstaw kasacyjnych. W tym stanie rzeczy należy uznać, że podstawa kasacji nie została przytoczona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 258/04, Przegląd podatkowy 2004/7/53; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 roku, sygn. akt I OSK 794/05, niepubl.) Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. A zatem warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96). Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) stwierdzić należy, iż zarzut ten jest zasadny. Wprawdzie strona powołała się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz niewątpliwie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 14 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rację ma skarżący podnosząc, iż wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Puławy stanowi element składowy tego planu. Jak jednoznacznie przewiduje przepis art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego "planem miejscowym" jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego - art. 14 ust. 8. Plan miejscowy w gminie uchwala rada gminy. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały - art. 20 ust. 1 tejże ustawy. Plan miejscowy jako przepis prawa miejscowego ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętych i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydane przez nie decyzje administracyjne podlegają kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i z obowiązującym prawem lokalnym. Skoro zatem ustalenia planu miejscowego stanowią treść uchwały rady gminy a integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy to podstawą decyzji muszą być, znajdujące się w aktach sprawy, część graficzna i część opisowa planu zaś Sąd administracyjny pierwszej instancji kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji winien oceniać legalność decyzji ( w tym ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji ) w aspekcie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, iż podstawę kontroli przez sąd administracyjny zgodności decyzji organów administracji publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu i jego tekst (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1986 roku, II SA 2037/85, ONSA 1986/1/ 6). A zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obciążał obowiązek zbadania zaskarżonej decyzji w świetle ustaleń dotychczasowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Puławy oraz ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Puławy - łącznie rysunku planu i jego tekstu. W niniejszej sprawie, jak zasadnie zarzucił skarżący, Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie wyrysu i wypisu z planu. Od kwestii przeznaczenia przedmiotowej działki w świetle nowego planu uzależniona jest możliwość ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Na marginesie zauważyć należy, iż powyższa okoliczność podniesiona została przez skarżącego w skardze do Sądu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, mimo takich zarzutów, wydał wyrok w oparciu o ustalenia organów administracji publicznej nie zaś w oparciu o wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Puławy. Z tych względów należało uznać, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma uzasadnione podstawy zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) i pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).