IV SA/Wa 933/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi Rady Miasta G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oddala skargę IV SA/Wa 933/09 Uzasadnienie Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Rada Miasta G. odmówiła zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przedłożonych we wniosku P. sp. z o. o. z dnia [...] stycznia 2009 r. z uwagi na ich sporządzenie niezgodnie z prawem. W pkt 1 uzasadnienia uchwały wskazano, że przy określaniu taryf dla odbiorców przemysłowych marża zysku została ustalona z pominięciem umowy pomiędzy P. sp. z o. o. w G., zwanym dalej "P.", a A. Sp. z o. o. - głównym odbiorcą wody i dostarczycielem ścieków w mieście, w której to umowie w ramach obowiązujących taryf wysokość marży dla tego odbiorcy została powiązana z wielkością pobranej przez niego wody i odprowadzonych ścieków. Ustalenie zaś dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania, marży zysku z nieuwzględnieniem wszystkich czynników będących podstawą do jej ustalenia narusza § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 127, poz. 886), zwanego dalej "rozporządzeniem", gdyż takie ustalenie tej marży nie zapewnia prawidłowego ustalenia niezbędnych przychodów dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf. W pkt 2 uzasadnienia uchwały podniesiono, iż w taryfach zaplanowano marżę zysku na poziomie umożliwiającym przy podziale zaplanowanego zysku przeznaczenie 42% (planowany zysk w taryfie na wodę, i ścieki - rozdysponowanie) z tego zysku na nagrodę z zysku za 2009 r. dla pracowników. Natomiast założeniem wypłaty nagrody z zysku dla pracowników jest wypracowanie tego zysku przez przedsiębiorstwo, a nie sztuczne generowanie go przez ustalanie taryf na takim poziomie, aby nagrodę taką móc wypłacić. Takie ujęcie marży zysku nie mieści się w pojęciu niezbędnych przychodów, które powinny być tak ustalone, aby pokrywać koszty niezbędne do wykonywania zadań przedsiębiorstwa wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie marża zysku w ramach niezbędnych przychodów powinna być ustalona w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Ustalenie marży zysku w przedmiotowych taryfach jest więc niezgodne z § 3 pkt lit. b i § 6 pkt 6 rozporządzenia. Ponadto ustalenie marży zysku na rażąco wysokim poziomie, m. in. w celu jego podziału we wspomniany na wstępie sposób jest, poprzez wykorzystanie dominującej pozycji przedsiębiorstwa gminnego na rynku lokalnym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), gdyż nie chroni konsumentów przed narzuceniem im przez przedsiębiorstwo gminne rażąco wysokich cen, które mają wygenerować zysk w znacznej części przeznaczony na wypłatę nagród z osiągniętego w ten sposób zysku. Nie jest w kompetencji zarządu spółki podejmowanie decyzji o rozdysponowaniu planowanego zysku netto. Tylko w sytuacji, gdy Walne Zgromadzenie Wspólników nie podejmie uchwały o podziale zysku lub uchwały o pozostawieniu zysku w spółce, zarząd może dysponować takim zyskiem. W związku z tym ustalanie tak wysokiej marży zysku w celu jego podziału pomiędzy pracowników jest nieuzasadnione i potwierdza tezę o sztucznym i bezzasadnym generowaniu kosztów co godzi w naczelną zasadę wyrażoną w art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j.: Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę", zgodnie z którą marża zysku powinna być ustalona przy zapewnieniu ochrony interesów przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W tej sytuacji przedłożona taryfa została sporządzona w sposób niezgodny z wyżej cytowanym artykułem. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę Rada Gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie zatwierdzenia taryf jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm), zwanej dalej "u. s. g.", stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że dla oceny zgodności z prawem uchwały ma znaczenie art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zgodnie z którym rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Mając na uwadze treść art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, z którego wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, należy uznawać, że przez przepisy, o których mowa w art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę należy rozumieć przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz akty wykonawcze wydane na jej podstawie. Wojewoda podniósł, iż z uzasadnienia uchwały wynika, że jako przyczynę odmowy zatwierdzenia taryf wskazano naruszenie § 3 pkt 1 lit.b i § 6 pkt 6 rozporządzenia polegające na nieuwzględnieniu przy ustalaniu taryf dla odbiorców przemysłowych marży zysku ustalonej w umowie pomiędzy P. a A. sp. z o. o. - głównym odbiorcą wody i dostarczycielem ścieków. W umowie tej powiązano wysokość marży z wielkością pobranej wody i odprowadzonymi ściekami. W ocenie Wojewody [...] umowa ta została zawarta w związku z uchwałą [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 1999 r. w sprawie ustalenia opłat za pobór wody dla odbiorców innych niż gospodarstwa domowe, podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. nr 9, poz. 43, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o gospodarce komunalnej". W uchwale z dnia [...] lipca 1999 r, niebędącej prawem miejscowym, Rada Miejska ustaliła zasady obniżania narzutu zysku w stosunku do realnego kosztu dostarczania wody. W ocenie organu nadzorczego mimo, że uchwała Rady Miejskiej w G. z [...] lipca 1999 r. nie została formalnie uchylona, od dnia 14 stycznia 2002 r., kiedy weszła w życie ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę stanowiąca lex specialis w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, uchwała Rady Miejskiej praktycznie utraciła moc. Obecnie rada gminy jest uprawniona jedynie do zatwierdzania taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków, a nie do ustalania opłat za pobór wody dla odbiorców innych niż gospodarstwa domowe. Oceniając zarzut pominięcia umowy pomiędzy P. a A. sp. z o. o. Wojewoda [...] stwierdził, iż umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i odbiorcą nie może być uwzględniana przy ocenianiu taryf pod kątem zgodności z prawem nawet w sytuacji, w której umowę tą zawarto w następstwie uchwały rady. Z zebranych w toku postępowania wyjaśniającego dokumentów wynika, że wniosek o zatwierdzenie taryf P. złożyło w dniu [...] stycznia 2009 r. Został on sprawdzony pod kątem jego opracowania zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 tej ustawy zostały zweryfikowane pod względem celowości ich ponoszenia. Organ nadzorczy wskazał, iż tryb zatwierdzania i przesłanki odmowy zatwierdzenia taryf określają przepisy art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zgodnie z nimi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie z dołączoną szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat oraz aktualnym planem (ust. 2 i 3 art. 24). Po otrzymaniu tych dokumentów wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4 art. 24). Następnie rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (ust. 5 art. 24). Wskazując, iż podnoszone w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] marca 2009 r. naruszenie prawa polegające na pominięciu umowy pomiędzy P. a A. sp. z o. o. jest bezpodstawne, zdaniem Wojewody [...] nie można mówić o niezgodności taryf z przepisami rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze organ nadzorczy uznał, że uchwała z dnia [...] marca 2009 r. istotnie narusza prawo. Rada Miejska w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 i 4 u. s. g. Zgodnie z art. 91 ust. 3 u. s. g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewoda naruszył powyższy przepis, gdyż wadliwie, tj. w sposób niepełny i niewyczerpujący uzasadnił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wada ta dotyczy tak uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego uniemożliwiając merytoryczną polemikę ze stanowiskiem Wojewody. Organ stanowiący jednostki samorządowej odmowę zatwierdzenia taryf oparł na dwóch samodzielnych zarzutach dotyczących niezgodnego z prawem ustalenia taryf przez przedsiębiorstwo. Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia § 6 ust. 6 rozporządzenia w związku z nieuwzględnieniem przy ustalaniu taryfy dla przedsiębiorców postanowień umowy zawartej pomiędzy P. i A. sp. z o. o. i skutków jakie zeń wynikają dla ustalenia niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowego. Drugi zarzut koncentrował się wokół zagadnień związanych z wysokością marży zysku ustaloną w przedłożonych taryfach. Rada Miasta stwierdziła bowiem, że wysokość tej marży została ustalona z naruszeniem zasady określonej w art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz w § 3 pkt 2 lit. e w związku z § 6 pkt 6 rozporządzenia. Skarżący podniósł, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego odniósł się jedynie do pierwszego zarzutu, zupełnie pomijając zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 pkt 1 lit e ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz § 3 pkt 2 lit. e w związku z § 6 pkt 6 rozporządzenia. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że organ nadzoru w ogóle nie weryfikował uchwały pod tym kontem. Tymczasem oba zarzuty stanowią samoistną podstawę odmowy zatwierdzenia taryf przedstawionych przez przedsiębiorstwo. Wojewoda nie mógł zatem stwierdzić nieważności uchwały bez odniesienia się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 jej uzasadnienia. W szczególności nie mógł stwierdzić, że zarzuty podniesione w uzasadnieniu uchwały są chybione, skoro wcześniej nie zbadał zasadności zarzutu podniesionego w pkt 2 jej uzasadnienia. W tym zakresie uzasadnienie jest również nielogiczne i niespójne. Brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie podniesionego przez Radę Miasta zarzutu sporządzenia taryf w sposób niezgodny z przepisami prawa wskazanymi w pkt 2 uzasadnienia uchwały z dnia [...] marca 2009 r. stanowi naruszenie art. 91 ust. 3 u. s. g., co w ocenie skarżącego uzasadnia uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.". Skarżący wskazał ponadto, że w świetle art. 91 ust. 1 u. s. g. organ nadzoru może stwierdzić nieważność uchwały, która jest sprzeczna z prawem. Organ nadzoru powinien więc wskazać konkretny przepis lub przepisy prawa, które zostały naruszone przez uchwałę, czego nie uczynił, gdyż w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] wskazał jedynie art. 91 ust. 1 u. s. g. Nie wskazał żadnych przepisów prawa materialnego, z którymi uchwała jest sprzeczna. Przepisów tych nie wskazał również w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że zarzuty podniesione w uzasadnieniu uchwały okazały się chybione i w związku z tym należy uznać, iż uchwała w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków istotnie narusza prawo. Wojewoda nie wyjaśnił dlaczego naruszenie to uznał za istotne. W rezultacie skarżący na podstawie tak sporządzonego uzasadnienia nie wie, który przepis prawa został naruszony przez uchwałę, na czym polegało naruszenie tego przepisu i z jakich względów zostało uznane za istotne. Przesłanki działania organu nadzoru nie zostały zatem wyrażone wprost, a skarżący i sąd może jedynie ich domniemywać. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zgodzić się z Wojewodą [...], że dla oceny zgodności z prawem uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Rady Miasta G. istotne znaczenie ma art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Przepis ten stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Przez przepisy, o których mowa w art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę należy rozumieć przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz akty wykonawcze wydane na jej podstawie. Z uzasadnienia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały wynika, że za przyczynę odmowy zatwierdzenia taryf uznano naruszenie § 3 pkt 1 lit.b i § 6 pkt 6 rozporządzenia polegające na nieuwzględnieniu przy ustalaniu taryf dla odbiorców przemysłowych marży zysku ustalonej w umowie pomiędzy P. a A. sp. z o. o. Umowa ta wiązała wysokość marży z wielkością pobranej wody i odprowadzonymi ściekami. Za słuszne uznać należy stanowisko Wojewody [...] według którego umowa ta została zawarta w związku z uchwałą [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 1999 r. w sprawie ustalenia opłat za pobór wody dla odbiorców innych niż gospodarstwa domowe, podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. nr 9, poz. 43, ze zm.). W uchwale z dnia [...] lipca 1999 r., Rada Miejska ustaliła zasady obniżania narzutu zysku w stosunku do realnego kosztu dostarczania wody. Należy podkreślić, że od dnia 14 stycznia 2002 r., kiedy weszła w życie ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę rada gminy jest uprawniona jedynie do zatwierdzania taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków, a nie do ustalania opłat za pobór wody dla odbiorców innych niż gospodarstwa domowe. Odnosząc się do kwestii pominięcia umowy pomiędzy P. a A. sp. z o. o. trzeba wskazać, że umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i odbiorcą nie może być uwzględniana przy ocenianiu taryf pod kątem zgodności z prawem nawet w sytuacji, w której umowę tą zawarto w następstwie uchwały rady. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie z dołączoną szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat oraz aktualnym planem (ust. 2 i 3 art. 24). Po otrzymaniu tych dokumentów wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4 art. 24). Następnie rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (ust. 5 art. 24). Zawarte w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] marca 2009 r. twierdzenie o naruszeniu prawa polegające na pominięciu umowy pomiędzy P. a A. sp. z o. o. uznać należy za pozbawione podstaw. Również za niezasadne trzeba uznać postawione w punkcie 2 uzasadnienia uchwały z dnia [...] marca 2009 r. zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia marży zysku przez P. Kwestie te mogą być regulowane w trybie zwykłego nadzoru właścicielskiego nie zaś za pośrednictwem uchwały w przedmiocie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Trudno tu bowiem mówić o naruszeniu prawa a w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę lub też przepisów wykonawczych do tej ustawy. Z tych względów za zasadne należało uznać rozstrzygnięcie nadzorcze, które wyeliminowało z obrotu prawnego wadliwą uchwałę z dnia [...] marca 2009 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.