I OW 192/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Wojewodą Śląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. F o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta w C. nr [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. w sprawie przejęcia nieruchomości na własność Państwa za spłatę pieniężną postanawia: oddalić wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Wojewodą Śląskim w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w C. z dnia [...] stycznia 1976 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na własność Państwa za spłatę pieniężną. W uzasadnieniu Kolegium podało, że Decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005 r. (nr [...]) uchylono decyzję Wojewody Katowickiego z dnia [...] czerwca 1993 r. (nr [...]), umarzając postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w C. z [...] stycznia 1976 r. (nr [...]) w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości za spłatę pieniężną (zwanej dalej decyzją Naczelnika Miasta w C.). Postanowieniem Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r. (nr [...]) przekazano Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Katowicach, cyt. akta sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w C.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wskazało, że decyzja Naczelnika Miasta w C. została podjęta w trybie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118; zwanej dalej ustawą o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne), która w art. 28 ust. 1, art. 31 ust. 1 i art. 38 stanowiła, cyt.: Nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty (art. 28 ust. 1). Przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne następuje na podstawie decyzji naczelnika gminy (art. 31 ust. 1). Przepisy ustawy dotyczące naczelnika gminy stosuje się również do naczelnika miasta i gminy, prezydenta lub naczelnika miasta albo dzielnicy (art. 38). Organ podkreślił, iż współcześnie nie istnieje dawny organ, który wydał decyzję o przejęciu. W związku z tym ustalenie organu właściwego do weryfikacji decyzji w trybie stwierdzenia nieważności następuje w oparciu o zasadę, w myśl której w przypadku zmian w strukturze administracji należy ustalić organ, na który przeszła kompetencja do załatwiania określonych spraw i w stosunku do tego organu ustalić organ wyższego stopnia. Kolegium dodało, że przepisy art. 28, art. 31 i art. 38 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne utraciły moc dnia 1 stycznia 1978 r. na podstawie art. 77 ust. 1 i art. 78 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). Z dniem 1 stycznia 1983 r. utraciła moc ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin – na podstawie art. 76 i art. 77 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268). Z kolei ta ustawa utraciła moc dnia 1 stycznia 1991 r. na podstawie art. 122 i art. 123 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24). Ostatnio wymieniona ustawa (zwana dalej ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników) obowiązuje współcześnie w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego opublikowanego w Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, stanowiąc w art. 58 ust. 1 i 2, cyt.: Na wniosek właściciela gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia albo którego małżonek ma ustalone takie prawo, jeżeli zachodzą okoliczności określone w art. 28 ust. 7 pkt 1, wskazaną we wniosku nieruchomość przejmuje się na własność Skarbu Państwa za odpłatnością. Przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji AP Własności Rolnej Skarbu Państwa (ust. 2). Ustawą z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592) w art. 18 ust. 1 zmieniono ustawy w ten sposób, że ilekroć jest mowa o Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy przez to rozumieć Agencję Nieruchomości Rolnych. Aktualnie zatem w myśl art. 58 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych. Zdaniem Kolegium organu właściwego do załatwienia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w C. należy poszukiwać w zasadach ustalenia właściwości organu wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych. Według art. 17 pkt 3 K.p.a., organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów innych niż określone w art. 17 pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W myśl art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. pod pojęciem innych organów administracji publicznej rozumie się inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia spraw administracyjnych w formie decyzji. Agencja Nieruchomości Rolnych na podstawie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest powołana do wydawania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa i ustaleniu odpłatności. Instytucja ta, jako uregulowana w rozdziale 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zatytułowanym, cyt: Inne sprawy związane z ubezpieczeniem należy do zakresu spraw określonych art. 23 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.). Przepis ten z kolei stanowi, cyt.: Dział rozwój wsi obejmuje sprawy ubezpieczenia społecznego rolników. Dział ten jest przypisany Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi – § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.U. Nr 216, poz. 1599). W konsekwencji organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych w sprawach dotyczących decyzji wydawanych w trybie art. 58 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako właściwy minister w rozumieniu art. 17 pkt 3 K.p.a. Potwierdzeniem tego jest uregulowanie art. 58 ust. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który kompetencję do określenia zasad i trybu postępowania w sprawach przejmowania nieruchomości na własność Skarbu Państwa za odpłatnością przypisuje Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stanowiąc, cyt.: Minister właściwy do spraw rozwoju wsi, w drodze rozporządzenia, określa szczegółowe zasady i tryb postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1, w tym sposób ustalania odpłatności i wypłacania należności z tego tytułu. Wojewoda Lubuski w odpowiedzi na wniosek wskazał, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 7, poz. 25), zawiera zapis, iż przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnych Skarbu Państwa, a po wprowadzeniu ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592) Agencji Nieruchomości Rolnych. Organ podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego i uznał, że sprawy dotyczące przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa załatwiane są w drodze decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych, a organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji zgodnie z zapisem ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, zatem weryfikację decyzji Naczelnika Miasta C. winien przeprowadzić Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotą rozpatrywanej sprawy jest ustalenie przez Sąd, który z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż myśl przepisu art. 157 K.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten właśnie organ. Przepis art. 17 K.p.a. wskazuje organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu. Wątpliwości jednak pojawiają się, gdy po wydaniu kwestionowanej decyzji nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów rozpoznających sprawy danego typu, albo sprawy te nie są już załatwiane w formie decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji należy ustalić organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określić w stosunku do niego organ wyższego stopnia, który jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Podstawę prawną decyzji, o której stwierdzenie nieważności ubiegała się L. F. stanowił art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z treścią art. 31 przejęcie nieruchomości następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy jako organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższa ustawa została uchylona przez ustawę z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), która to w zakresie wydawania przedmiotowych decyzji w art. 52 ust. 2 także przewidywała właściwość naczelnika gminy. Ustawa z dnia 27 października 1977 r. utraciła moc z dniem 1 stycznia 1983 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst pierwotny Dz.U. Nr 40, poz. 268). W myśl art. 59 ust. 3 nowej ustawy przekazywanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te jednak przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej. Stosownie do postanowień art. 5 pkt 19 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r., sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przeszły do właściwości administracji rządowej. Następnie art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126). Sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Stosownie do treści art. 58 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 58, poz. 280) – przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych w myśl art. 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2002 r. o kształtowaniu ustroju rolnego – Dz.U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592). Ustawodawca dokonując w 1998 r. reformy administracji w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) nie wskazał organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. Dla tak przedstawionego stanu prawnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118) jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (m.in. post. NSA z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt I OW 55/06 i z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt I OW 36/06). Z uzasadnień tych postanowień wynika, że skoro od 1992 r. sprawy związane z przejęciem gospodarstw rolnych przez Państwo przeszły do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie: Agencji Nieruchomości Rolnych), to organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W sporze zainicjowanym wnioskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach pozostaje Kolegium i Wojewoda Śląski. Żaden z tych organów, jak wynika z przedstawionych wyżej rozważań, nie jest właściwy do rozpoznania sprawy z wniosku L. F. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, bowiem właściwy w tej sprawie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co zresztą podnosi też wnioskodawca. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku i na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.