II SA/Bd 17/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2010r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2009 r. nr SKO-[...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę. II SA/Bd 17/10 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwróciło podanie A. K. z dnia [...],. zawierające żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzji Starosty Ż. z dnia [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pożyczki ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Do wniosku A. K. dołączył: kopię odmowy udzielenia pożyczki (znak: [...] z dnia [...]), kopię Procedur i kryteriów przydzielania pożyczek osobom niepełnosprawnym na rozpoczęcie działalności gospodarczej, stanowiących załącznik do Zarządzenia Starosty Ż. Nr [...] z dnia [...], kopię strony nr 3 pisma Zastępcy Dyrektora Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych oraz wydruki komputerowe ze stron internetowych, w tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zajęło stanowisko, że przyznanie środków dla osoby niepełnosprawnej na podjęcie działalności gospodarczej w dniu [...] mogło nastąpić wyłącznie na podstawie umowy cywilnej zawartej ze starostą i nie mogło stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego a w konsekwencji nie mogą mieć w tej materii zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyłączając przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż stanowisko Starosty Ż. zawarte w piśmie znak: [...] z dnia [...] nie jest decyzją administracyjną. Organ powołał się na obowiązujący w dniu 30 czerwca 2006 r. art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r., Nr 123, poz. 776 ze zm.) oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2009 r. (sygn. akt: II SA/Bd 984/08). A. K. pismem z dnia [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] prosząc jednocześnie o uchylenie postanowienia [...] z dnia [...]. Wskazał, że rozdział 4 powołanej przez SKO ustawy określa uprawnienia osób niepełnosprawnych i zgodnie z art. 12a ust. 1 osoba niepełnosprawna może otrzymać środki w wysokości określonej w umowie cywilnej zawartej ze starostą. Podniósł, że art. 12a mówi ponadto o ewentualnym zwrocie przyznanych uprzednio środków, upoważnia Ministra do określenia warunków oraz trybu przyznawania i zwrotu środków, a także upoważnia Ministra do określenia wzoru wniosku i niezbędnych elementów umowy dotyczącej przyznania środków. Zdaniem A. K. błędny zwrot podania wynika z braku rozgraniczenia postępowania administracyjnego przed zawarciem umowy a samą umową, którą zawiera się wyłącznie po wydaniu decyzji o jej przyznaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uwzględniło wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i utrzymało w mocy na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 i 144 oraz art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r., Nr 123, poz. 776 ze zm.) orzeczenie wydane w I instancji. Kolegium wypowiedziało się w uzasadnieniu postanowienia, że w dacie rozstrzygania przez Starostę Ż. o możliwości przyznania A. K. pożyczki ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (pismo Starosty Ż. z dnia [...], znak: [...]) zasady przyznawania tej pożyczki regulował art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późno zm.) i zgodnie z ust. 3 tego przepisu przyznanie pożyczki następowało w formie umowy. Umowna forma wskazuje jednoznacznie na umowę pożyczki uregulowaną w art. 720-724 Kodeksu cywilnego, co potwierdza także treść obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki socjalnej z dnia 22 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 67, poz. 439 ze zm.). Rozporządzenie to podkreślało umowny charakter udzielonych pożyczek oraz urzeczywistniało zasadę równości stron. Z uwagi na powyższe należy uznać, że przyznanie pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej nie może stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego i w konsekwencji nie mogą mieć zastosowania w tej materii przepisy K.p.a. Zatem przyznanie wnioskowanej przez A. K. pożyczki nie mogło stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego i nie było możliwe z tego względu zastosowanie przepisów K.p.a. dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (lub postanowienia). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podkreśliło, że podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. (sygn. akt: II SA/Bd 984/08, LEX nr 484893). Zawarcie umowy mogło nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu cywilnego a ewentualne spory w tym zakresie mają charakter sprawy cywilnej i stąd mogą być rozpatrywane wyłącznie przez sądy powszechne. W związku z powyższym, stosownie do art. 66 § 3 K.p.a., pismo A. K. z dnia [...] winno być zwrócone wnoszącemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wypowiedziało się, że aktualnie obowiązujący art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) również wskazuje na umowny charakter przyznania środków dla osoby niepełnosprawnej na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej. Przepisy art. 12a w/w ustawy nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie obowiązywały w dacie zajmowania stanowiska przez Starostę Ż. (pismo znak: [...] z dnia [...]). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył A. K., żądając jego uchylenia oraz poprzedzającego je postanowienia wydanego w I instancji. W przekonaniu skarżącego w sprawie przyznania pożyczki ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych dopuszczalna jest droga administracyjna. Zdaniem skarżącego SKO powołało się na niewłaściwy artykuł 12a ust. 1 ustawy z dn. 27 sierpnia 1997r o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych i ponadto błędnie odczytało jego treść oraz błędnie zinterpretowało art. 12 ust. 3 tej ustawy, błędnie też SKO zastosowało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1998 roku i ostatecznie organ błędnie ocenił sprawę na podstawie poszczególnych przepisów, zamiast na podstawie umożliwiającej ich prawidłowe odczytanie normy prawnej, co było przyczyną sentencji postanowienia z dn. 22 października 2009r. Właściwym w sprawie jest uchylony art. 12 powołanej ustawy, zwłaszcza 12 ust.7 i art. 12 ust.3, na podstawie którego powstał § 5 oprócz § 5 ust.3 właściwego rozporządzenia Ministra, ponieważ sprawy dotyczą okresu, w którym obowiązywał. Skarżący przeprowadził analizę art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił w piśmie z dnia [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa odmawiającej udzielenia pożyczki przyznawanej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że w dniu [...] Starosta Ż. udzielił skarżącemu informacji o negatywnym zaopiniowaniu wniosku. Stanowisko wyrażone w powyższym piśmie nie było decyzją administracyjną. W wyroku z dnia 21 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Bd 984/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekając w sprawie skargi skarżącego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania o przyznanie pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę, że zasady przyznawania tej pożyczki regulował art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776; z późn. zm.). Zgodnie z § 3 tegoż przepisu przyznawanie pożyczki następuje w formie umowy, przez co należy rozumieć umowę pożyczki, uregulowaną w art. 720-724 k.c. Potwierdzeniem oparcia pożyczki na prowadzenie działalności gospodarczej na konstrukcji przewidzianej w przepisach cywilnego jest treść rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 67, poz. 439 ze zm.), które podkreśla umowny, konsensualny charakter udzielonych pożyczek oraz urzeczywistnia zasadę równości stron. Sąd stwierdził, że przyznanie pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej nie może stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego i w konsekwencji nie mogą mieć w tej materii zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem zawarcie umowy pożyczki następuje na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, stąd też ewentualne spory w tym zakresie mają charakter sprawy cywilnej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela stanowisko wyrażone w powyższym wyroku. Cywilny charakter umowy o przyznanie pożyczki kategorycznie wyklucza zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego. Z tego względu żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...], które nie jest decyzją administracyjną, a sprawa należy do właściwości sądu powszechnego, nie znajduje zastosowania. Podobny pogląd zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2007, sygn. akt I OSK 1574/07, jak również w wyroku z dnia 9 lutego 2005r., sygn. akt GSK 1412/04 (dostępne w Internecie - orzeczenia.nsa.gov.pl .) Zastosowanie trybu postępowania stwierdzenia nieważności w oparciu o przesłanki art. 156 kpa zastrzeżone jest wyłącznie dla spraw administracyjnych. Zgodnie z art. 66 § 3 kpa jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności stanowiska Starosty Ż. zawartego w piśmie z dnia [...] dotyczy sprawy, w której właściwy jest sąd powszechny. W tej sytuacji obowiązkiem organu było zwrócenie podania wnoszącemu. Orzeczenie organów w obydwu instancjach odpowiadają przepisom prawa . W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.