I OZ 238/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Warszawskiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SO/Wa 25/09 wymierzającego Warszawskiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych grzywnę w wysokości 10000 zł z tytułu nieprzekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią i aktami administracyjnymi w sprawie skargi E. Z.- S. na bezczynność Warszawskiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej p o s t a n a w i a: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II SO/Wa 25/09 wymierzył Warszawskiej Okręgowej Izbie Pielęgniarek i Położnych grzywnę w wysokości 10000 zł z tytułu nieprzekazania do Sądu skargi E. Z.- S. wraz z odpowiedzią i aktami administracyjnymi. W uzasadnieniu wskazano, iż wniosek o ukaranie organu grzywną wpłynął do Sądu w dniu 1 października 2009 r., w którym podniesiono, iż skarżąca za pośrednictwem Przewodniczącej Warszawskiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych, wniosła skargę na bezczynność Przewodniczącej tej Izby w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosków o dostęp do informacji publicznej w postaci dokumentacji konkursu na stanowisko pielęgniarki oddziałowej Oddziału VII Szpitala Nowowiejska [...] w Warszawie. Skarżąca podkreśliła, że mimo ustawowego obowiązku przekazania skargi, organ obowiązku tego nie wykonał. Wskazała, że zasadnym jest zatem wymierzenie organowi grzywny oraz zobowiązanie go do przekazania Sądowi skargi celem jej rozpoznania. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Warszawska Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych, reprezentowana przez Przewodniczącą Okręgowej Rady Warszawskiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych – E. P., wniosła o jego odrzucenie z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ppsa), względnie o jego oddalenie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. Natomiast w ramach uzasadnienia wniosku o oddalenie żądania skarżącej o wymierzenie grzywny, Przewodnicząca podniosła, iż zgodnie z powołaną ustawą o zakładach opieki zdrowotnej, podmiotem przeprowadzającym konkurs jest kierownik zakładu opieki zdrowotnej. Z kolei, komisja konkursowa jest ciałem o charakterze pomocniczym - ciałem, wolą ustawodawcy ograniczonym w zakresie możliwych działań. Wojewódzki Sąd Administracyjny, z uwagi na konieczność ustalenia, czy wniesiona skarga dotyczyła informacji publicznej i czy w związku z tym organ związany był krótszym terminem na wykonanie obowiązku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, pismem z dnia 13 stycznia 2010 r. wezwał Przewodniczącą Okręgowej Rady do złożenia skargi E. Z. – S. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 22 stycznia 2010 r., w wykonaniu powyższego wezwania, Warszawska Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych złożyła do akt skargę E. Z. – S. z dnia 18 maja 2009 r. oraz trzy pisma skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tak ustalonym stanie faktycznym, mając na uwadze zarówno treść art. 55 § 1 P.p.s.a. jak i szczególną regulację art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), która przewiduje, iż termin do przekazania skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynosi 15 dni, a nie 30, stwierdził, iż wniosek w pełni zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ, a taki status ma w postępowaniu przed sądem administracyjnym podmiot dysponujący informacją publiczną, w ogóle nie przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy. Sąd I instancji podał, iż wprawdzie w dniu 22 stycznia 2010 r. Warszawska Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych złożyła skargę E. Z. – S. i uprzednio wniesione przez nią wnioski o dostęp do informacji publicznej, niemniej jednak przekazanie tych dokumentów nastąpiło w związku z prowadzonym przez Sąd postępowaniem z wniosku o wymierzenie grzywny i miało całkowicie odmienny procesowo charakter niż wykonanie obowiązku określonego w art. 54 § 2 ppsa (art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Dodał, iż z wyrażonego w odpowiedzi na wniosek stanowiska procesowego organu wynika, że organ świadomie odstąpił od wykonania obowiązku przekazania Sądowi skargi uznając, że skarga ta jest niedopuszczalna lub co najmniej niezasadna. Podkreślił, że to Sąd, a nie organ dokonuje oceny czy to zasadności, czy to dopuszczalności skargi. Oceny tej Sąd dokonuje właśnie w oparciu o przekazane przez organ dokumenty w postaci: skargi, odpowiedzi na skargę, akt administracyjnych oraz stanowisk i wniosków stron złożonych już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Obowiązek przekazania akt sprawy ma zatem charakter obiektywny i jest niezależny od okoliczności, czy skarga jest niezasadna, czy też niedopuszczalna. W ocenie Sądu I instancji, treść odpowiedzi organu na wniosek o wymierzenie grzywny wskazuje, że organ bezpodstawnie, wbrew treści art. 54 § 2 ppsa (art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), przyjął, że z uwagi na objęcie przedmiotu skargi E. Z. – S. odrębną regulację ustawową - ustawą o ZOZ - nie miał obowiązku przekazania tej skargi Sądowi. Taka argumentacja, w świetle powyższych uwag, powinna być zamieszczona w odpowiedzi na skargę. Sąd Wojewódzki podkreślił, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, w ogóle nie przekazał określonych w art. 54 § 2 ustawy dokumentów, a mając na względzie szczególną regulację art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, doprowadziło to do istotnego naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącej do ochrony sądowej. Dodał, że wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma przede wszystkim charakter represyjny, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno -podmiotowy, gwarancyjny charakter. Na powyższe postanowienie wniesiono zażalenie. Organ wnoszący zażalenie podał, że czynności komisji konkursowej pozostają całkowicie poza zakresem ustawy P.p.s.a. Nie dotyczy ich zatem zawarty w ustawie tryb skargowy, elementami którego są: skarga na bezczynność organu i szczególny zagrożony grzywną, obowiązek przekazywania wniesionej skargi do sądu administracyjnego. Warszawska Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie ma statusu "organu" w rozumieniu P.p.s.a., bowiem nie posiada atrybutu w postaci ustawowego upoważnienia do załatwienia w drodze decyzji administracyjnej, indywidualnych spraw z zakresu, w tym przypadku- czynności komisji konkursowej w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Odnosząc się do konieczności nałożenia grzywny i jej represyjną funkcją organ podkreślił, iż dominujący jest pogląd , że w sytuacji gdy obowiązek przekazania skargi, choć po terminie ale został wykonany (np. przy odpowiedzi na wniosek o nałożenie grzywny), funkcja represyjna nie jest uzasadniona a nałożenie grzywny zbędne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2, tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Przy czym trzeba wskazać, iż w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynosi 15 dni. Zatem powołane przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala Sądowi na wymierzenie takiej grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ 30 - dniowemu terminowi, a w niniejszej sprawie 15 - dniowemu terminowi, do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. W niniejszej sprawie bezspornie z akt sprawy wynika, iż Warszawska Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych nie przekazała do Sądu skargi E. Z.- S. na bezczynność tego organu w zakresie dostępu do informacji publicznej. Organ nie wykonał zatem podstawowego ciążącego na nim obowiązku, któremu to obowiązkowi odpowiada po stronie skarżącego uprawnienie do żądania jego wykonania. W każdej bowiem sytuacji, gdy wniesiona została skarga, organ winien wypełnić ciążący na nim obowiązek wynikający z art. 54 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do kompetencji Warszawskiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych nie należała ocena dopuszczalności i zasadności skargi. Takiej bowiem oceny dokonuje każdorazowo wojewódzki sąd administracyjny, który na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 może odrzucić skargę, co podlega dalszej ewentualnej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z tym, niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na niedopuszczalność złożonej skargi, bądź jej niezasadność, nie usprawiedliwia nieprzekazania tej skargi sądowi administracyjnemu. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w powyższym przepisie ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco - represyjny. Na przyjęcie bowiem wyłącznie dyscyplinującego charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 p.p.s.a. nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 w/w ustawy należy przekazanie przez organ: skargi, akt sprawy, odpowiedzi na skargę, przy czym wszystkie te dokumenty winny być przedstawione sądowi w terminie 30 dni, zaś w przypadku spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej w terminie 15 dni od dnia wniesienia skargi. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Za wymierzeniem w sprawie niniejszej grzywny w wysokości ustalonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przemawia stosunkowo długi okres opóźnienia organu w przekazaniu Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz fakt, że organ wypełnił swój obowiązek dopiero na skutek wezwania Sądu. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zażalenie jest niezasadne, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.