IV SA/Wa 2089/09

Dnia 3 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 roku sprawy ze skargi K. G. na pismo Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej postanawia: - odrzucić skargę - Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Prezydent W. zezwolił K. G. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych przewidzianych pod budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W decyzji tej ustalono, iż roczna opłata z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze stanowi 10% należności, wynosi 87,8 ton ziarna żyta i będzie płatna przez okres 10 lat od 2008 r. do 2017 r., w terminie do 30 czerwca każdego roku. Decyzja stała się ostateczna w dniu 20 lutego 2008 r. K. G. uiścił opłatę za 2008 r. w dniu 23 marca 2009 r. (w wysokości 51.178,62 zł). Pismem z dnia 16 września 2009 r. Prezydent W. wskazał, iż skoro wnioskodawca został poinformowany (pismem z dnia 2 czerwca 2008 r.) o wysokości opłaty rocznej, a na gruncie nie podjęto do tego czasu żadnych prac budowlanych, to należało zwrócić się o przesunięcie terminu płatności ustalonego decyzją o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Skoro wniosek taki nie został złożony to opłata została uiszczona należnie. Pismem z dnia 27 września 2009 r. K. G. wezwał Prezydenta W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wskazanie Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa [...] (zarządzającemu terenowym Funduszem Ochrony Gruntów Rolnych) na obowiązek zwrotu na rzecz skarżącego nienależnie uiszczonej opłaty rocznej za 2008 r. W tym stanie rzeczy, K. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na stanowisko Prezydenta W. zawarte w piśmie z dnia 16 września 2009 r., zarzucając mu w szczególności naruszenie przepisów: - art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa", - art. 12 ust. 1 oraz art. 4 pkt 11 i 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 tj. ze zm.), zwanej dalej "ustawą". K. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego pisma, uznanie uprawnienia skarżącego do skutecznego żądania od Prezydenta W. wskazania Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa [...] na obowiązek zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty rocznej oraz zwrot kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi przywołano wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 792/07, niepubl., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 366/08, opubl. Lex Nr 518843 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2002 r., II SA 3228/00, opubl. Lex Nr 81980 przywołując wybrane fragmenty ich uzasadnień na poparcie tezy skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem zaskarżenia nie jest zarówno decyzja jak i postanowienie, zaś skarżący wskazuje, że pismo z dnia 16 września 2009 r. Prezydenta W. jest aktem z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Biorąc pod uwagę postanowienia art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z pkt 1-3 tegoż przepisu oraz postanowieniami art. 1 ppsa należy przyjąć, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa określają następujące elementy: - akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa, - akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny - muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, - akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, - akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, - akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - co oznacza, iż musi on bezpośrednio kreować prawa lub obowiązki lub zmieniać sytuację prawną (z przepisu musi wynikać konkretne następstwo aktu lub czynności) albo faktyczną (np. przysporzenie materialne – wypłata kwoty pieniężnej itp.). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że spełnione zostały pierwsze trzy przesłanki pozwalające przyjąć, iż przedmiotem zaskarżenia jest akt z zakresu administracji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Odnośnie czwartej należy stwierdzić, że Sąd podziela tezę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1866/06 (opubl. Lex nr 427509), iż kwestia zwrotu uiszczonych opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej należy do spraw z zakresu administracji publicznej, a legalność działania organów władzy publicznej w tym zakresie powinna być dokonywana przez sąd administracyjny, a nie przez sąd powszechny. Odnośnie ostatniej przesłanki stwierdzić należy, co następuje. Przedmiotem niniejszej sprawy jest żądanie wskazania Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa [...] na obowiązek zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty rocznej za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych. Kwestia sposobu ustalenia obowiązków związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji została uregulowana w przepisach ustawy. Art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy zawiera definicję opłaty rocznej, zaś art. 12 ust. 7, 8 i 14 tejże określają szczegółowy sposób ustalenia jej wysokości. Wskazać należy, iż skoro akt lub czynność powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) wystąpienie określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego, to musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 61). Zważywszy, iż z żadnego z przepisów ustawy nie wynika żeby organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych, którym zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy jest starosta (podnieść należy, iż Prezydent W. wykonuje zadania starosty) miał kompetencje do władczego wypowiedzenia się co do zwrotu należności, to nie można uznać by pismo z dnia 16 września 2009 r. podlegało kontroli sądowej w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Zgodnie z uregulowaniami rozdziału 6 ustawy opłaty roczne związane z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych są dochodami Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. Fundusz ten dzieli się na terenowy i centralny (art. 24 ust. 1 ustawy), przy czym na Fundusz Centralny środki trafiają za pośrednictwem Funduszów Terenowych (art. 24 ust. 5 ustawy). Środkami Terenowego Funduszu dysponuje samorząd województwa (art. 24 ust. 4 ustawy). W wyroku z dnia 22 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 3083/06, opubl. Lex nr 348297 wskazał, iż z dyspozycji art. 24 ust. 4 ustawy oraz art. 23 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy wynika, że dysponentem w odniesieniu do opłat rocznych i należności jednorazowej jest samorząd województwa. Który to pogląd podziela niniejszy Sąd. Wskazać należy, iż z żadnych przepisów nie wynika aby gestor terenowego Funduszu związany był stanowiskiem organu właściwego do orzekania w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. O ile przyjąć, iż organ ten jest właściwy do zajmowania stanowiska odnośnie należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w decyzji o wyłączeniu tych gruntów (w zw. z treścią art. 11 ust. 1a ustawy), co zresztą w orzecznictwie bywa kwestionowane (vide przywołany przez skarżącego w uzasadnieniu skargi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 366/08, opubl. Lex Nr 518843), to z całą pewnością brak jest stosownych podstaw prawnych do władczego zajmowania stanowiska w przedmiocie tych należności po wydaniu odnośnej decyzji. Analogicznie w ustawie nie przewidziano kompetencji dla gestora środków zgromadzonych na Funduszu terenowym w przedmiocie zaistnienia przesłanki dla dokonania określonych zwrotów (wydanie aktu w myśl art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Natomiast wobec brzmienia art. 24 ust. 4 ustawy właściwym dla dokonania zwrotu opłat, o ile faktycznie były one należne, będzie dysponent funduszu - samorząd województwa. Sam zwrot jako czynność materialno-techniczna, jak powyżej wskazano, nie będzie wymagał wydania żadnych aktów administracyjnych (brak przepisów w tym zakresie), zaś w przypadku pozostawania organu w bezczynności stronie przysługuje wskazana w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa skarga na bezczynność. Z przywołanych wyżej względów Sąd nie podzielił argumentacji zaprezentowanej w przywołanym w skardze orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skoro więc, zaskarżono akt nie podlegający kontroli sądowoadministracyjne, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa skargę odrzucił, czemu dał wyraz w sentencji orzeczenia. Skutkiem czego, poza oceną Sądu pozostają merytoryczne zarzuty podniesione w skardze.