II SA/Ol 53/10

Dnia 3 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 roku sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umów użyczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w "[...]" w dniu "[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umów użyczenia na kolejny okres po zakończeniu obowiązywania umów użyczenia zawartych na okres 3 lat. W podstawie prawnej tej uchwały powołany został art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: ustawa o s.g.), natomiast jej wykonanie powierzone zostało Burmistrzowi Miasta i Gminy "[...]". Doręczenie tej uchwały organowi nadzoru nastąpiło w dniu "[...]". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", wydanym w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o s.g. i nadanym w dniu "[...]" przesyłką pocztową (Poczta Polska) do Przewodniczącego Rady Miasta i Gminy oraz Burmistrza Miasta i Gminy "[...]", Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako podjętej bez podstawy prawnej. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o s.g. "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy". Wskazał, że z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż rada Miejska w "[...]" nie posiada kompetencji do wyrażania zgody na zawieranie umów użyczenia nieruchomości, stanowiących własność gminy oraz na ich przedłużanie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina "[...]" wniosła o uchylenie w całości powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając mu naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez: błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o s.g.; niezastosowanie przepisu art. 13 ust. 1 oraz przepisu art. 25 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 61, poz. 2603 ze zm.) oraz wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z uchybieniem terminu określonego w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o s.g. Argumentowała m.in., iż analiza treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o s.g. prowadzi do wniosku, że do czynności przekraczających zwykły zarząd ustawodawca zaliczył zawarcie umowy najmu lub dzierżawy zawartej na okres do 3 lat. Tym bardziej z powyższego przepisu wynika, że do czynności przekraczających zwykły zarząd ustawodawca zaliczył zawarcie umowy najmu lub dzierżawy dotyczącej tej samej nieruchomości na kolejny okres po wygaśnięciu umowy najmu lub dzierżawy zawartej na okres do 3 lat. Wobec tego czynnością przekraczającą zwykły zarząd i wymagającą zgody Rady Miejskiej w "[...]" będzie przedłużenie umów użyczenia dotyczących tej samej nieruchomości zawartych na kolejny okres po wygaśnięciu umowy użyczenia zawartej na okres do 3 lat. Zawarcie mającej charakter nieodpłatny umowy użyczenia stanowi bowiem dalej idące przekroczenie zakresu zwykłego zarządu mieniem komunalnym, niż zawarcie na kolejny okres umów o charakterze odpłatnym i wzajemnym. Podniosła, że z treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami można wyprowadzić wniosek, iż skoro do zawarcia przez starostę, po umowie użyczenia zawartej na czas oznaczony do 3 lat, kolejnej umowy użyczenia wymagana jest zgoda wojewody (art. 23 ust. 1 pkt 7a powyższej ustawy), to w przypadku podobnego działania organu wykonawczego gminy konieczna będzie zgoda organu stanowiącego wyrażona w formie uchwały (art. 25 ust. 2 i art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nadto dodała, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z uchybieniem 30-dniowego terminu określonego w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o s.g. Jak wynika bowiem z dokumentacji dotyczącej doręczenia uchwały organowi nadzoru, uchwała wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego w dniu "[...]", upływ terminu określonego w przepisie art. 91 ust. 1 nastąpił w dniu "[...]", natomiast nadanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło w dniu "[...]". Dlatego też wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło w dniu "[...]" (nadanie aktu w placówce pocztowej), a nie w dniu "[...]", jak wynika z datowania dokumentu sporządzonego przez organ. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż przedstawiony w skardze zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o s.g. oraz niezastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami są bezzasadne. Błędny jest również zarzut wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o s.g. Z powyższego przepisu wynika, że zastrzeżony dla organu nadzoru 30-dniowy termin, jest terminem do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie terminem, w którym takie rozstrzygnięcie ma być doręczone. Będące przedmiotem zaskarżenia rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 1 ustawy o s.g. W tym przypadku, skoro ostatni dzień 30-dniowego terminu przypadał w niedzielę, zastosowanie ma art. 57 § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosowanie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest zatem tak pod względem materialnoprawnym, jak i formalnym. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie przede wszystkim wymaga rozważenia kwestia terminowości wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Bezsporny w sprawie pozostaje fakt, iż zakwestionowana uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu "[...]". Zatem stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o s.g. trzydziestodniowy termin, w ciągu którego organ nadzoru mógł wydać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął w dniu "[...]" (niedziela - dzień ustawowo wolny od pracy). Termin ten ma istotne znaczenie prawne, bowiem jako termin materialny nie może być przez jakikolwiek organ prowadzący postępowanie przedłużany, a jego uchybienie skutkuje bezskutecznością dokonanej czynności. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Nie oznacza to jednak, iż organ nie ma możliwości działania i wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały czy zarządzenia dotkniętych wadami, może bowiem zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego - art. 93 ust. 1 ustawy o s.g. Według przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż z 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Nie podlega sporowi, że wskazany termin jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności. W literaturze jak dotąd przeważał pogląd, iż w zakresie obliczania tego terminu, należy odpowiednio stosować przepisy art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego. Opierając się jednak na treści art. 91 ust. 5 ustawy o s.g., który stanowi, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, nasuwają się uzasadnione wątpliwości czy stanowisko takie może być zaakceptowane w postępowaniu nadzorczym. Zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają bowiem art. 1 do art. 5 tego Kodeksu. W art. 1 wskazano, że przepisy Kodeksu normują postępowania przed organami administracji publicznej lub innymi powołanymi organami w sprawach indywidualnych, czy w sprawach wydawania zaświadczeń i w sporach o właściwość. Postępowanie nadzorcze, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie mieści się w zakresie wyznaczonym powyższym artykułem, a dodatkowo, co zostało zacytowane powyżej, wskazany przepis art. 91 ust. 5 mówi o odpowiednim stosowaniu, czyli nie stosowaniu wprost, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydaje się zatem, że regulacja dotycząca terminu skorzystania z uprawnień nadzorczych zawarta jest w całości tylko w ustawie o samorządzie gminnym. Tym samym, w ocenie Sądu uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wygasa wraz z upływem ostatniego dnia terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o s.g. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2008r. (sygn. akt II OSK 1216/08), które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, stwierdzając, iż zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej "samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Przyznana w Konstytucji samodzielność samorządu terytorialnego, podlega ochronie sądowej, co powoduje, że ingerencja nadzorcza jest dopuszczalna tylko w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Granice te wyznacza Konstytucja w art. 171 stanowiąc, "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności" oraz art. 91 i 93 ustawy o s.g. Art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o s.g. stanowi o rodzaju naruszenia prawa, które jest podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 powyższej ustawy wyznacza granice czasowe realizacji wskazanej kompetencji nadzorczej. Według art. 93 ust. 1 ustawy o s.g. "po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w związku art. 93 ust. 1 ustawy o s.g. terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, w terminie nie dłuższym niż trzydzieści dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony. Nie ma podstaw by w tym zakresie stosować art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można go zatem stosować do obliczania terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione poprzez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie, a dla zachowania powyższego 30-dniowego terminu musi być ono doręczone najpóźniej w dniu, w którym upływa ustawowy termin kompetencji organu nadzoru. Mając powyższe na względzie trzeba stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie, gdy uchwała organu gminy doręczona została organowi nadzoru w dniu "[...]", to samo wydanie rozstrzygnięcia w dniu "[...]" nastąpiło z naruszeniem przewidzianego w ustawie 30-dniowego terminu, który upłynął z dniem "[...]" i pomimo, że nastąpiło to w niedzielę, ze względów wskazanych wyżej termin ten nie ulega przedłużeniu do dnia "[...]" ( poniedziałku). Nadto, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej orzeczeniu, oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione poprzez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie w dniu, w którym upływa ustawowy termin korespondencji nadzorczej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca, bowiem nastąpiło to dopiero w dniu "[...]". W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło z uchybieniem ustawowego 30 dniowego terminu. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty skargi, to wobec stwierdzenia, że zakwestionowany akt nadzoru został wydany z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o s.g., ich merytoryczna ocena nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego Sąd uznał, że ustosunkowanie się do nich jest bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). O wykonalności orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a. ----------------------- 6