II GSK 420/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. E. Sz. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 48/10 w zakresie oceny projektu w sprawie ze skargi B. E. Sz. na ocenę Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. postanowieniem z dnia 3 marca 2010 r. o sygn. akt I SA/Lu 48/10 pozostawił bez rozpatrzenia skargę B. E. Sz. na pismo Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia 18 listopada 2009 r. nr [...]zawierające ocenę projektu. B. E. Sz. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "A." złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Rozbudowa i dywersyfikacja przedsiębiorstwa poprzez wdrożenie innowacji" Działanie 1.3 Osi Priorytetowej I Przedsiębiorczość i Innowacje Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013, w ramach konkursu nr OS/RPOWL/1.3/2009. Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie (LAWP) pismem z dnia 18 listopada 2009 r. poinformowała skarżącą o odrzuceniu wniosku gdyż projekt nie spełniał kryterium formalnego. We wniosku w pkt. C1, skarżąca wpisała bowiem kod PKD działalności gospodarczej : 47.99.Z - określony jako pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona poza siecią sklepową, straganami i targowiskami. Działalność ta znalazła się na zatwierdzonej przez Zarząd Województwa Lubelskiego liście "Zestawienie rodzajów działalności gospodarczej wyłączonej ze wsparcia w ramach RPO WL 2007-2013 według kodów PKD". Zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie zawierającym ocenę projektu, skarżąca złożyła do Lubelskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości protest kwestionując odrzucenie jej wniosku. W rozstrzygnięciu z dnia 5 stycznia 2010 r., Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w L. uznała protest na podstawie art. 30b w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), dalej ustawa o z.p.p.r. za niezasadny. Jednocześnie skarżąca została pouczona, że w terminie 14 dni od otrzymania rozstrzygnięcia protestu może złożyć bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę wraz z kompletną dokumentacją w sprawie obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacją o wynikach procedury odwoławczej. B. E. Sz. złożyła od oceny projektu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: zapisów dokumentu "Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013 Uszczegółowienie Programu" poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Do skargi skarżąca załączyła: wniosek o dofinansowanie, informację o odrzuceniu wniosku, protest oraz rozstrzygnięcie protestu. Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. stwierdził, że skarga jest niekompletna. Z treści złożonego wraz ze skargą wniosku o dofinansowanie wynika, że integralną częścią wymaganą przy jego złożeniu były następujące załączniki: 1/ dokument potwierdzający formę i charakter prowadzonej działalności , 2/ biznes plan, 3/ kopie dokumentów potwierdzających sytuację finansową wnioskodawcy, 4/ dokumentacja w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, 5/ inne załączone do wniosku dokumenty wymagane prawem lub kategorią projektu. Żaden z powyższych dokumentów nie został jednak dołączony do skargi, co oznacza, że wnioskodawca przedłożył dokumentację niekompletną. Sąd I instancji podkreślił, że wymóg złożenia kompletnej skargi wraz z całą dokumentacją ciąży wyłącznie na stronie skarżącej, gdyż to ona zobligowana została do dostarczenia takiego materiału, który umożliwiłby Sądowi merytoryczne rozpoznanie skargi w zakreślonym 30 - dniowym terminie, bez potrzeby jego uzupełniania. Sąd I instancji stwierdził, iż zaistniały w sprawie stan rzeczy uzasadnia pozostawienie skargi, na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o z.p.p.r., bez rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. B. E. Sz. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 30 c ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez bezzasadne uznanie, iż w sprawie zaistniały przesłanki pozostawienia skargi bez rozpoznania wobec nieprzedstawienia przez wnioskodawcę kompletnej dokumentacji, tj. bez wszystkich załączników do wniosku, podczas gdy: - przywołany pkt 2 ust. 5 art. 30 ustawy o z.p.p.r. mówi o niekompletnej skardze a więc odwołuje się do samego pisma procesowego w postaci skargi, które powinno zawierać elementy, o których mowa w art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosowanego odpowiednio na podstawie art. 30 e ustawy o z.p.p.r. - przy czym nawet gdyby przyjąć, iż przez skargę należy uznać dołączoną do niej dokumentację to biorąc pod uwagę etap, na jakim odrzucono wniosek Beneficjenta o dofinansowanie (wstępny etap oceny formalnej) postawienie zarzutu niekompletnej dokumentacji jest nieuzasadnione. Na skarżonym etapie dokumentacja zawierała wszystkie wymagane wówczas załączniki niezbędne do przystąpienia przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości do oceny złożonego wniosku. 2) art. 30 c ust. 5 pkt 2 ustawy o z.p.p.r. w zw. z regulacjami zawartymi w Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej PRO WL 2007-2013 wraz z Instrukcją wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie w ramach I i II Osi Priorytetowej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007 - 2013 polegające na nieuwzględnieniu, iż wniosek został odrzucony przed wezwaniem do jego uzupełnienia a zatem w tym stadium postępowania wniosek był wnioskiem kompletnym, bowiem zawierał wszystkie elementy do jego wstępnej oceny formalnej. Mając na uwadze powyższe B. E. Sz. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się ze stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 października 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712), dalej u. z.p.p.r. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów p.p.s.a. w związku z przyjętym w tej ustawie systemem odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać warunki określone w pkt 1–3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Poza tym w art. 47 § 1 p.p.s.a. został nałożony obowiązek dołączenia do pisma strony (np. skargi) jego odpisów i odpisów załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III pt. "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Regulacje zawarte w Rozdziale I Działu III, a także w Rozdziale II tego Działu pt. "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunków formalnych", lecz pojęciem "skargi niekompletnej", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Przepis art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. nie precyzuje pojęcia "skargi niekompletnej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że pojęcie skargi kompletnej (niekompletnej) należy interpretować w kontekście art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i odnosić wyłącznie do dokumentacji dotyczącej sprawy, którą wnoszący skargę jest zobowiązany dołączyć do skargi (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1957/09, dostępne w Internecie). Skarga wnoszona na podstawie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. musi spełniać wymagania określone w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy, o których mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a. Jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że wynikający z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy ma na celu umożliwienie temu sądowi kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej. Przewidziany w tym przepisie obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji obejmuje także wniosek o dofinansowanie, który jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji, powinien być kompletny, a więc złożony z załącznikami, których treść była przedmiotem negatywnie zakończonej procedury odwoławczej. Skarżąca złożyła w postępowaniu administracyjnym wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru. W odpowiedniej rubryce formularza wniosku na stronie 21 zatytułowanej "lista załączników wymaganych przy złożeniu wniosku o dofinansowanie" skarżąca zaznaczyła dokumenty, które załączyła do wniosku, tj.: Biznes Plan, dokumentacja ws. oceny oddziaływania na środowisko, kopie dokumentów potwierdzających sytuację finansową Wnioskodawcy, odpis oryginału lub kopia dokumentu rejestrowego Wnioskodawcy. Oznacza to, że wymienione dokumenty stanowiły integralną część wniosku. Nie jest uzasadniony podnoszony w skardze kasacyjnej argument, iż skoro na etapie postępowania kwalifikacyjnego wniosek został odrzucony z powodu opisanego w nim przedmiotu działalności gospodarczej a konkretnie kodu PKD, określonego jako "pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona poza siecią sklepową, straganami i targowiskami", a która została wyłączona ze wsparcia w ramach RPO WL 2007-2013 i Instytucja oceniająca wniosek nie badała kompletności dokumentacji wniosku na tym etapie postępowania, to taki wniosek – bez załączników mógł zostać złożony w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Innymi słowy skarżąca twierdzi, że skarga powinna obejmować wniosek w takim kształcie, w jakim był on oceniany w postępowaniu konkursowym, nawet jeżeli był on niekompletny. Jeżeli wniosek złożony w konkursie zgodnie z oświadczeniem skarżącej (podpis pod wnioskiem) zawierał wymienione w nim załączniki to tylko taki wniosek jest uznawany za kompletny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki wniosek wraz z dokumentami w nim wymienionymi powinien zatem być załączony do skargi. Wojewódzki sąd administracyjny, który zgodnie z art. 30 c ust. 3 u.z.p.p.r. bada postępowanie ws. oceny konkretnego projektu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa, powinien dysponować całokształtem dokumentacji, aby zweryfikować prawidłowość tego postępowania. W związku z niedołączeniem do skargi wniosku z załącznikami, Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że skarga była niekompletna, co czyni nieuzasadnionym zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 30c u.z.p.p.r. Niedołączenie do skargi załączników do wniosku nie wymagało wezwania strony do uzupełnienia braków skargi ponieważ w przepisie art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł odmienną regulację w porównaniu do art. 49 § 1 p.p.s.a., w świetle której braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Z treści pisma z dnia 5 stycznia 2010 r. wynika, że Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w L. zgodnie z treścią art. 30c ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. poinformowała skarżącą o wynikach procedury odwoławczej oraz o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją obejmującą: wniosek o dofinansowanie, informację w przedmiocie oceny projektu, kopię wniesionego protestu oraz informację o wyniku procedury odwoławczej z pouczeniem, że skarga podlega opłacie stałej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.