II OSK 1180/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Zofia Flasińska /spr./ Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 976/09 w sprawie ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od J.Ś. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Rz 976/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wójt Gminy N. ustalił na rzecz J. Ś. warunki zabudowy dla inwestycji o nazwie: rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego oraz zmiana sposobu użytkowania 3 budynków gospodarczych na mieszkalne wraz z ich przebudową, rozbudową i nadbudową, budowa budynku gospodarczo – garażowego oraz infrastruktury technicznej na działce nr [...] w miejscowości N.. Wymieniona decyzja Wójta została skierowana do J. Ś., M. W. oraz J. B. W imieniu J. B., decyzję odebrała K. J.. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, po rozpoznaniu odwołania Kazimiery Jemioło, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium dostrzegło trudności w ustaleniu, czy wszystkie strony postępowania brały udział w toczącym się postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji została oparta na niepotwierdzonych mapach, wypisach z rejestru, wykazie właścicieli i władających. Za rażące naruszenie przepisów prawa uznano niedoręczenie zaskarżonej decyzji J. B.. Ponadto – zdaniem Kolegium - po sporządzeniu projektu decyzji, jak i przed wydaniem decyzji organ nie umożliwił stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów oraz zgłoszonych żądaniach. Strony nie były informowane o działaniach zmierzających do uzyskania przez organ wymaganych uzgodnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obie decyzje wydane w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., z uwagi na to, że zachodziły podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd stwierdził, że organy obu instancji skierowały swoje decyzje do J. B. jako współwłaściciela 3/4 części działki nr [...] położonej N., sąsiadującej z nieruchomością inwestora. W toku postępowania sądowego ustalono, że J. B. zmarł w dniu [...] września 1980 r. w miejscowości N. Mając na uwadze tę okoliczność, Sąd I instancji stwierdził, iż postępowanie administracyjne przed organem II instancji obarczone jest wadą przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji tego organu oraz decyzji Wójta Gminy N. Postępowanie administracyjne toczyło się bowiem bez ustalenia następców prawnych J. B., który zmarł jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż krąg stron postępowania administracyjnego nie został ustalony w sposób prawidłowy i pełny. Następcy prawni J. B. nie brali udziału w postępowaniu bez swojej winy wskutek braku wiedzy organu administracyjnego o jego śmierci, a okoliczność ta, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, opierając ją na podstawach: - naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Kolegium, pomimo tego, że nie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegać miało na prowadzeniu postępowania przez organy z pominięciem stron, zwłaszcza, że zaskarżona decyzja Kolegium właśnie z tych powodów kierowała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, - naruszenia prawa materialnego tj. art. 16 § 1, art. 138 § 2 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że pomimo uchylenia decyzji Wójta Gminy N. przez organ odwoławczy decyzja ta nadal istnieje w obrocie prawnym i podlega rozstrzygnięciom sądowoadministracyjnym. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż Sąd całkowicie pominął analizę treści rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2009 r. Z treści adnotacji na zwrotnym poświadczeniu odbioru decyzji I instancji nie wynikało, aby J. B. zmarł, gdyż na druku zakreślono "doręczono adresatowi osobiście", a podpis na tym druku złożyła K. J.. Jednak organ uchylił decyzję ustalającą warunki zabudowy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ nie została ona doręczona skutecznie J. B.. Organ nakazał też Wójtowi Gminy N. ponowne, dokładne ustalenie stron postępowania. Organ podniósł ponadto, że Sąd I instancji uchylił decyzję organu I instancji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją odwoławczą, choć powinien był oddalić skargę i utrzymać w mocy decyzję kasacyjną organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu podniosło, że Sąd I instancji uchylił decyzję kasacyjną Kolegium z dnia [...] września 2009 r., która pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadała prawu. Organ odwoławczy nie posiadał wprawdzie informacji, że jedna ze stron postępowania – J. B. zmarł, lecz powodem uchylenia decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2009 r. było niedoręczenie J. B. tej decyzji i brak dokładnego ustalenia kręgu stron postępowania. Nawet gdyby organ II instancji ustalił po wniesieniu odwołania, że jedna ze stron postępowania zmarła, a w postępowaniu nie brali udziału jej następcy prawni, to stwierdzając, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), mógłby jedynie uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. W literaturze wskazuje się, że do naruszeń przepisów procesowych, dezawuujących przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, należy brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. (por. Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Wyd. Zakamycze 2010, s. 229). Choć brak udziału strony w postępowaniu, bez własnej winy strony jest również przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to gdy uchybienie to zostanie dostrzeżone przez organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego, istnieje podstawa (art. 138 § 2 k.p.a.) do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r. i powołane tam orzecznictwo, publ. Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Trafnie zatem Kolegium podniosło w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok uchylający decyzję kasacyjną organu odwoławczego z tych samych powodów, dla których organ II instancji skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji został wydany z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wójta Gminy N. z dnia 20 sierpnia 2009 r. ustalającej na rzecz J. Ś. warunki zabudowy, choć decyzja ta została już wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2009 r. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r.) decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Decyzjami ostatecznymi są m. in. decyzje organu odwoławczego, w tym decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro na skutek ostatecznej decyzji Kolegium z [...] września 2009 r., decyzja organu I instancji utraciła byt prawny, to orzeczenie Sądu I instancji uchylające tę decyzję jest błędne. Podkreślenia ponadto wymaga, że obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi (wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1628/08 z glosą aprobującą J. Borkowskiego, OSP 2011/2/23, podobnie wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., II OSK 307/10, wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OSK 796/09, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II OSK 131/09, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., II OKS 1109/07). Skoro w tej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne toczyło się ze skargi J. Ś., a następcy prawni J. B. nie zostali ustaleni i nie brali udziału w tym postępowaniu, to Sąd bez wyraźniej woli tych osób nie był uprawniony do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Sąd I instancji powinien ponownie rozpoznać skargę J. Ś. i odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, gdyż z uwagi na rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie odniósł się do treści i zarzutów tej skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.