II OSK 51/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz ( spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 168/07 w sprawie ze skargi K. P., J. K., B. S., L. S. oraz skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 168/07 po rozpoznaniu skargi K. P., J. K., B. S., L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Koronowa z dnia [...] września 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji - zbiornika do magazynowania płynnych odchodów zwierzęcych o pojemności 966 m3 dla 233 DJP hodowli zwierząt na części działki nr [...] położonej w gospodarstwie w G. gmina K. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji została oparta na przepisach art. 46a ust. 1 i 7 pkt 4, art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 56 ust. 1 - 3 oraz 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /tekst jednolity z 2006 r. Dz. U. Nr 129, poz. 902/ i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm./. Wydano ją na wniosek A. i M. J. w następujących okolicznościach faktycznych: Wydanie decyzji zostało poprzedzone uzgodnieniami z Wojewodą Kujawsko - Pomorskim oraz Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Bydgoszczy, zaś warunki zawarte w postanowieniach tych organów zostały uwzględnione w decyzji, jak też uwzględniono Raport oddziaływania na środowisko opracowany przez Z. D. z "[...]" Spółka z o.o. w T.. W postępowaniu zapewniono możliwość udziału społeczeństwa poprzez podanie do publicznej wiadomości zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu i możliwości składania uwag i wniosków, z czego zainteresowani skorzystali. Wyznaczono także dwie rozprawy administracyjne. Działka inwestora, na której projektuje się budowę obiektów do gromadzenia nawozów naturalnych, leży na terenie o niskiej jakości gleb, przy braku wartościowych elementów przyrodniczych i krajobrazowych /teren rolniczy/. Miejscowość G. leży poza obszarami Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Gmina Koronowo nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny przeznaczone pod przedmiotową inwestycję, w związku z czym została wydana decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] określająca warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Gmina jest usytuowana na obszarze strefy ochronnej pośredniej zewnętrznej ujęcia wody powierzchniowej z rzeki B. "[...]" ustanowionej decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 14 marca 1998 r., którą to okoliczność uwzględniono przy wydawaniu decyzji. W myśl przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia /Dz. U. Nr 283, poz. 2840/ oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia /Dz. U. Nr 283, poz. 2839/ instalacje do chowu lub hodowli zwierząt zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nie wymagają uzyskania pozwolenia na wprowadzanie substancji do powietrza, lecz zgłoszenia organowi ochrony środowiska zgodnie z art. 152 ust. 1. Po rozpoznaniu odwołań wniesionych od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy organ ten decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, iż została ona wydana zgodnie z prawem procesowym i materialnym, przedstawiając obszerne uzasadnienie tego poglądu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli wspólnie K. P., J. K., B. S. i L. S., reprezentowani przez radcę prawnego J. G., zaś następnie w imieniu K. P. pismo nazwane skargą wniósł jej pełnomocnik adwokat T. G.. W skargach podniesiono w szczególności szereg zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego /kpa/ oraz odnoszących się do treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, iż "obydwie skargi są zasadne", aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w nich zawarte zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie Sąd stwierdził, że do akt sprawy "z przyczyn zupełnie niezrozumiałych" nie dołączono, na etapie postępowania w pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym, decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. o ustanowieniu strefy ochrony pośredniej zewnętrznej dla ujęcia wody "[...]" w B.. W ocenie Sądu "takie postępowanie organów nadsyłających niekompletne akta zasługuje wyłącznie na stanowczą dezaprobatę", tym bardziej, że stosownie do art. 133 ( 1 ppsa sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Sąd został "zmuszony" do uzupełnienia akt sprawy w trybie art. 106 ( 2 kpa. Z decyzji tej wynika, że stroną w postępowaniu w niniejszej sprawie powinna być Gmina Bydgoszcz, jako że pozostaje w strefie ochrony ustanowionej tą decyzją i ma w sprawie interes prawny, lecz do postępowania nie została dopuszczona, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 145 ( 1 pkt 1 lit c ppsa, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji. Gmina Bydgoszcz została bowiem pozbawiona możliwości obrony swego interesu prawnego wynikającego z decyzji Wojewody z naruszeniem art. 10 ( 1 kpa. Zwolnienie z obowiązku indywidualnego powiadamiania wszystkich stron /art. 46 a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska "nie zwalnia organu administracji z ustalenia komu w konkretnym przypadku przysługują przymioty strony". Organ odwoławczy uznał, że stroną w sprawie ze względu na brak interesu prawnego nie mogą być J. K., B. S. i L. S.. Sąd zauważa jednocześnie, że na "zupełne pominięcie Gminy Bydgoszcz w postępowaniu administracyjnym nie zwrócili także uwagi profesjonalni autorzy obu skarg, chociaż interesy zarówno Gminy Bydgoszcz jak i skarżących mogą przecież, wydawać się niezbyt rozbieżne". Wydane na podstawie art. 106 ( 5 kpa postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2006 r. uzgadniające środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia nie odnosi się w żaden sposób do decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 1998 r. Nie odnosi się zresztą do tej decyzji również poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2006 r. Postanowienie z dnia [...] lipca 2006 r. ponadto pozostaje "w rażącej sprzeczności z postanowieniem" z dnia [...] czerwca 2006r. odmawiającym wydania przedmiotowego uzgodnienia. Postanowienie z dnia [...] lipca 2006 r. zostało wydane pomimo, iż postanowienie je poprzedzające /z dnia [...] czerwca 2006 r./ pozostawało w obiegu prawnym /było ostateczne/. Do wydania nowego postanowienia doszło bez podstaw prawnych. Zaskarżoną decyzję wydano więc z naruszeniem przepisów prawa procesowego w sytuacji, gdy istniały dwa przeciwne w treści postanowienia uzgadniające, przy czym pierwsze z nich nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego a drugie "pojawia się nagle bez żadnego dodatkowego wniosku i postępowania". Doszło w tej sytuacji do "rażącego naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy reprezentowane przez radcę prawnego J. J., zarzucając: 1/ naruszenie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskutek bezpodstawnego uznania, że został naruszony art. 10 ( 1 kpa oraz że miało miejsce rażące naruszenie przepisów postępowania, przy braku wskazania przepisów, których zarzut dotyczy, 2/ naruszenie art. 141 ( 4 ppsa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nie odpowiadające wymogom tego przepisu wobec braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kwestii uznania za rażące naruszenie bliżej nieokreślonych przepisów prawa, braku wyjaśnienia rozstrzygnięcia: a/ w kwestii uznania za stronę Gminy Bydgoszcz, przy jednoczesnym odmówieniu przymiotu strony innym gminom znajdującym się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, b/ w kwestii stwierdzenia naruszenia art. 10 ( 1 kpa w sytuacji stosowania art. 49 kpa w zw. z art. 46 a ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz braku wskazań co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się m. in., iż uznając Gminę Bydgoszcz za stronę w sprawie, należałoby uznać także za strony wszystkie podmioty mające studnie w obszarze ochrony ujęcia wody. Odnosząc się do oparcia rozstrzygnięcia na postanowieniu wydanym w trybie art. 106 kpa w skardze kasacyjnej twierdzi się, że zaskarżony wyrok został wydany bez głębszej analizy charakteru prawnego postanowień wydawanych na podstawie tego przepisu, które nie mają bytu samodzielnego, lecz są wydawane w sprawie głównej, stanowią formę współdziałania organów i ich charakter zbliża je do czynności materialno-technicznych. Stanowisko zajęte w tym trybie przez organ współdziałający nie rozstrzyga o istocie sprawy głównej ani jej nie kończy w instancji administracyjnej, ma w istocie swojej charakter pomocniczy w sprawie załatwianej przez inny organ, jest zbliżone do postanowień dowodowych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarga kasacyjna zasadza się na dwóch zasadniczych zarzutach, to jest nieprawidłowej ocenie przez Sąd pierwszej instancji, że z naruszeniem prawa nie zapewniono w postępowaniu administracyjnym możliwości udziału Gminie Bydgoszcz pomimo zachowania wymogu z art. 49 kpa w związku z art. 46 a ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz naruszeniu art. 141 § 4 ppsa polegającym na tym, iż rozstrzygnięcie administracyjne zostało oparte na pozytywnym stanowisku organu współdziałającego w trybie art. 106 kpa, pomimo iż poprzednie stanowisko /negatywne/ nie zostało usunięte z obrotu prawnego, przy czym Sąd nie wskazał w uzasadnieniu podstawy prawnej do przyjęcia za wadliwe i to w stopniu rażącym, takiego właśnie rozstrzygnięcia administracyjnego. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii nieprawidłowej oceny co do nie zapewnienia możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym określonej gminy należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie mógł z urzędu tej okoliczności uwzględnić przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 ( 1 pkt 4 kpa, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Przesłanka wznowieniowa polegająca na nie zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy /art. 145 ( 1 pkt 4 kpa/ wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Tym samym jako słuszny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wadliwości zaskarżonego wyroku polegającej na uchyleniu kontrolowanej pod względem legalności decyzji ze względu na stwierdzenie, że z naruszeniem art. 10 kpa nie brała udziału w postępowaniu Gmina Bydgoszcz, skoro nie wniosła ona skargi i nie domagała się wznowienia postępowania. Ubocznie należy zauważyć, że rację ma skarżący również z tej przyczyny, iż w sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują dokonanie powiadomienia o postępowaniu w drodze obwieszczenia, to do podmiotów zainteresowanych tym postępowaniem a nie do organu administracji publicznej, należy podjęcie czynności zapewniających ich czynne uczestniczenie w postępowaniu. Tym samym słuszny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu nie zapewnienia Gminie Bydgoszcz udziału w postępowaniu. Usprawiedliwiony jest także, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 ( 4 ppsa wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z tej przyczyny, iż organ ją wydający oparł rozstrzygnięcie na stanowisku organu współdziałającego w trybie art. 106 kpa, podczas gdy poprzednie stanowisko tego organu o odmiennej treści, nie zostało usunięte z obrotu prawnego, nie podając w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej dla takiego poglądu i wskazując jednocześnie, że oba te stanowiska nie posiadały odpowiedniego uzasadnienia. Stanowisko organu współdziałającego stanowi materiał konieczny, którego prawidłowości organ rozstrzygający sprawę główną w drodze procesowej nie może zakwestionować. Nieprawidłowe jednak jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż rażąco narusza prawo wydanie decyzji na podstawie nowego zmienionego stanowiska organu współdziałającego w sytuacji braku pełnego uzasadnienia organu współdziałającego. Należy więc mieć na uwadze, że organ współdziałający w trybie art. 106 kpa z organem załatwiającym sprawę główną jest umocowany do działania ze względu na swoje zadania w sferze publicznoprawnej wynikające z jego specjalizacji i posiadanej w tym zakresie wiedzy. Jeżeli w niniejszej sprawie organ współdziałający dysponując określoną wiedzą zmienił swoje stanowisko, zaś organ rozstrzygający sprawę decyzją, w chwili jej wydania, dysponuje tym nowym stanowiskiem, nie ma podstaw prawnych do jego pominięcia lub też skutecznego zakwestionowania w drodze procesowej. Słuszny jest więc zarzut podniesiony przez skarżące Kolegium, że Sąd pierwszej instancji twierdząc, iż zostało rażąco naruszone prawo nie wskazał jednocześnie w ogóle, jaki przepis miałby być w jego ocenie naruszony i to rażąco. W kontekście zasadności podniesionych zarzutów rację ma również wnoszący skargę kasacyjną, że oczywisty brak wskazówek Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania w sprawie, a więc z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa, należy potraktować jako mający znaczenie dla rozstrzygnięcia i jest to zarzut w pełni usprawiedliwiony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa.