II GSK 1083/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Cezary Pryca Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1060/08 w sprawie ze skargi "S." Spółki z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną UZASADANIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1060/08 uwzględnił skargę S. Spółki z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] nakładającą karę pieniężną. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 1 dotyczącym nałożenia kar pieniężnych w kwotach: 800 zł, 1000 zł, 27500 zł, 4500 zł oraz w punkcie 3 dotyczącym kary pieniężnej w wysokości 30 tysięcy zł oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. w tym zakresie. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 2 marca 2006 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego rozpoczął kontrolę w siedzibie przedsiębiorstwa S. obejmującą okres od 1 kwietnia do 31 października 2005 r. Kontrolę zakończono w dniu 20 czerwca 2006 r. i sporządzono protokół, w którym stwierdzono szereg naruszeń przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym( Dz. U. Nr 125, poz. 874). Pismem z dnia 20 czerwca 2006 r. pełnomocnik przedsiębiorstwa S. zgłosił zastrzeżenia do protokołu. W wyniku ustaleń przyjętych w trakcie kontroli Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] listopada 2006 r. decyzję administracyjną, w której na podstawie art. 93 ust.1 , art. 92 ust.1 pkt 1 i pkt 6, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp.10.2 lit. a i b, lp 10.3 lit. a i b, lp.10. 4 lit. a i b, lp.11. 2 pkt 1 i 4, lp. 11. 4 pkt 1, lp. 11. 4. 2 załącznika do tej ustawy nałożył na spółkę S. karę pieniężną w wysokości 30 tysięcy złotych. Kara pieniężna za stwierdzone naruszenia wyniosła 46 750 zł. Jednakże z uwagi na treść art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy organ I instancji obniżył karę do wysokości 30 tysięcy złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia: 1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego - kara łączna 2600 zł.; 2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego - kara łączna 7150 zł; 3. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego - kara łączna 3200 zł; 4. nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu – kara łączna 800 zł. 5. nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych – selektorem - kara łączna 1000 zł.; 6. nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie – kara łączna 27.500 zł. 7. okazanie w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – kara łączna 4500 zł. W decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w punkcie 1 w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji za: nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu, nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych – selektorem, nieoakazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, okazanie w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. W punkcie 2 organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji za: skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego. W punkcie 3 Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 30 tysięcy złotych i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożył na stronę karę w tej samej wysokości. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowiły przepisy: art. 138 § pkt 1 i pkt 2 k.p.a, wspomniane przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz załącznika do ustawy oraz przepisy prawa wspólnotowego obowiązujące w dacie wykonywania kontroli tj.: art. 6 ust. 1, art. 7 i art. 8 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego uchylające rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 i zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) 3821/85 i nr (WE) 2135/98, art. 14 ust.1 i art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Organ odwoławczy stwierdził, że w zakresie, w jakim decyzja została uchylona, organ I instancji powinien ponownie dokonać analizy wykresówek i określić stopień naruszenia przepisów przez spółkę ze wskazaniem okresów, w jakich miało ono miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał decyzję organu II instancji za nieprawidłową i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. uchylił to rozstrzygnięcie. Sąd I instancji podkreślił, że niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń jest to jedna sprawa administracyjna rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Decyzja ta określa karę pieniężną, na którą składają się sankcje za poszczególne naruszenia. Skoro była to jedna sprawa administracyjna, to organ odwoławczy nie mógł wydać dwóch decyzji tzn. jednej w trybie art. 138 § 1 k.p.a., a drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uchylił zaskarżoną decyzję w części i przekazał organowi I instancji sprawą administracyjną w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia, zaś w drugiej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skoro organ uznał, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to powinien był uchylić w całości decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu postępowanie organu odwoławczego zmierzające do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30 tysięcy złotych było bezprzedmiotowe, gdyż organ I instancji wcześniej już określił tę karę. Ponadto Sąd stwierdził, że organ nie przeprowadził postępowania odwoławczego w sprawie zgodnie z regułami postępowania dwuinstancyjnego, gdyż nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, lecz odniósł się tylko do zarzutów strony. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 138 k.p.a. i art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ przekazując część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia a w drugiej części utrzymując w mocy decyzję naruszył art. 138 k.p.a. oraz, że sprawa nie została dwukrotnie rozstrzygnięta i rozpoznana zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Organ w ramach jednej decyzji orzekł o kilku sprawach i w każdej z nich podjął odrębne rozstrzygnięcie zgodnie z art. 138 k.p.a. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dale p.o.u.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ przy nakładaniu kar pieniężnych za kilka naruszeń załatwił jedną sprawę w decyzji administracyjnej, podczas gdy decyzja zawiera kilka rozstrzygnięć wydanych w kilku sprawach. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw rozstrzygnięcia dotyczących uchylenia decyzji organu I i II instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że stwierdzone w toku kontroli przedsiębiorstwa naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, za które nałożono poszczególne kary pieniężne, stanowią różne sprawy prowadzone w ramach jednego postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że w tego rodzaju sprawach za naruszenie przepisów prawa materialnego nakładana jest kara pieniężna przewidziana dla poszczególnych rodzajów naruszeń ale na tej samej podstawie prawnej tj., art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym. W postępowaniu objętym kontrolą Sądu rozstrzygnięto kilka spraw w jednej decyzji administracyjnej. Dlatego organ odwoławczy mógł orzekać co do istoty w tych wyodrębnionych sprawach. Z tych względów skarżący uznał, że decyzja wydana w postępowaniu w II instancji była zgodna z art. 138 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszenia załatwia w decyzji jedną sprawę administracyjną czy kilka takich spraw i w konsekwencji wydaje kilka decyzji administracyjnych. Główny Inspektor Transportu Drogowego stoi na stanowisku, że w wypadku stwierdzenia kilku naruszeń przepisów prawa w trakcie jednej kontroli istnieje wiele spraw tożsamych podmiotowo lecz różniących się przedmiotowo, a każda z nich załatwiana jest odrębnie w formie jednej decyzji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że pomimo wielości naruszeń występujących po stronie kontrolowanego podmiotu - spółki S. - jest to jedna sprawa administracyjna rozstrzygnięta w jednej decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd. Należy podkreślić, że podstawowym elementem decyzji administracyjnej jest jej sentencja (osnowa). W sentencji decyzji wyrażona jest bowiem wola organu administracji publicznej załatwiającego sprawę w tej formie. Osnowa decyzji jest więc miarodajna, aby stwierdzić, czy organ wydał rozstrzygnięcie w jednej sprawie, czy też wiele rozstrzygnięć i tym samym załatwił kilka spraw administracyjnych. Kierując się sentencją decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. w rozpoznawanej w sprawie, w której opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę S. jedną karę pieniężną w kwocie 30 tysięcy złotych i jej uzasadnieniem, w którym wskazano poszczególne naruszenia prawa oraz określono cząstkowe kary za każde z nich, należy przyjąć, że jest to jedna sprawa administracyjna załatwiona jedną decyzją administracyjną. Bez znaczenia jest liczba stwierdzonych naruszeń i ich wyszczególnienie w uzasadnieniu decyzji łącznie z odpowiadającymi im sankcjami pieniężnymi, skoro organ I instancji wydał jedno rozstrzygnięcie, w którym określił karę pieniężną w określonej kwocie, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Należy zauważyć, że suma kar za poszczególne naruszenia nie odpowiada wysokości kary "łącznej" orzeczonej w decyzji. Ze względu na treść art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym obniżono jednakże wysokość kary "łącznej" a nie wysokość kar za poszczególne naruszenia. To oczywiście wskazuje, że organ potraktował te przewinienia jako element stanu faktycznego jednej sprawy a nie jako odrębnej sprawy. Decyzja ta została wydana w wyniku jednego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w tym samym czasie. Pogląd taki Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił również w orzeczeniu o sygn. akt II GSK 29/08. Zauważyć należy, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Ustawodawca nie dopuścił również takiej możliwości w przepisie szczególnym, czyli w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zatem jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, aby nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Skoro decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2006 r. nakładająca na spółkę S. karę pieniężną za naruszenie obowiązków określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym załatwiała co do istoty jedną sprawę administracyjną to organ odwoławczy - Główny Inspektor Transportu Drogowego - nie mógł w trybie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. częściowo uchylić tej decyzji co do niektórych kar i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie organowi I instancji, a w stosunku do innych kar pieniężnych utrzymać w mocy tę decyzję. Niedopuszczalne było także uchylenie decyzji organu I instancji co do całej kwoty kary tj. 30 tysięcy złotych i ponowne nałożenie na spółkę tej samej sankcji. Przepis art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, zaś nadanie mu treści innej niż wynikająca z tej regulacji stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, gdyż było to rozstrzygnięcie sprzeczne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego powinien był zatem uchylić decyzję w całości i przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania, jeżeli, jego zdaniem, decyzja wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Rozstrzygnięcie przyjęte przez ten organ w rozpoznawanej sprawie było więc niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe, zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 138 k.p.a. i art. 15 k.p.a. są chybione. Podobnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczący braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw rozstrzygnięcia dotyczących uchylenia decyzji organu II instancji oraz decyzji I instancji w tym samym zakresie jest nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości motywy uchylenia decyzji i powołał przepisy prawa będące podstawą rozstrzygnięcia. Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.