III SA/Wr 852/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 20 ust. 7 zd.2, § 22 ust. 2 pkt 1, § 23 ust. 1, § 39 ust. 2 we fragmencie "na zasadach i warunkach określonych w zarządzeniu Burmistrza", § 45, § 47 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu S. W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej stwierdzono jej nieważność, do dnia prawomocności wyroku. Wojewoda D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu § 20 ust. 7 zdanie drugie, § 22 ust. 2 pkt 1, § 23 ust. 1, § 39 ust. 2 we fragmencie "na zasadach i warunkach określonych z zarządzeniu Burmistrza", § 45, § 47 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwu S. W., wnosząc – na podstawie art. 50 § 2 i art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.") – o stwierdzenie nieważności tychże przepisów. Organ nadzoru zarzucił, że wymienione regulacje uchwały naruszają istotnie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 33 ust. 3 i 5, art. 35 ust. 3 pkt 5, art. 37a, art. 41 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g."). Wojewoda D. przywołał wspomniane przepisy, podkreślając, że według art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do postanowień art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie – akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Organ nadzoru zarzucił, że § 20 ust. 7 zdanie 2 kwestionowanej uchwały jest sprzeczny z art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że "kierownikiem urzędu jest wójt", oraz z ust. 5 tego artykułu, według którego "kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych". O sprzeczności § 20 ust. 7 zdanie 2 ze wspomnianymi przepisami decyduje fakt przyznania sobie przez radę gminy uprawnienia, o którym mowa w art. 33 ust. 3 u.s.g. W ocenie organu nadzoru, § 23 ust. 1 uchwały narusza art. 37a u.s.g., według którego "przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki gminy pomocniczej o sesji rady gminy". Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy może, ale nie musi, uczestniczyć w pracach rady gminy. Ma on bowiem uprawnienie, a nie obowiązek udziału w pracach rady gminy, w sesjach i pracach jej wewnętrznych organów. W opinii Wojewody D., § 39 ust. 2 uchwały we wskazanym fragmencie narusza istotnie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 41 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., z których wynika, że akty prawa miejscowego ustanawia rady gminy w formie uchwały oraz że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zarządu mieniem gminy. Tymczasem regulacją zawartą w § 39 ust. 2 uchwały kompetencje w tym zakresie przyznano Burmistrzowi. Zdaniem organu nadzoru, postanowienia uchwały ujęte w § 22 ust. 2 pkt 1 (do zadań sołtysa należy reprezentowanie sołectwa na zewnątrz) i § 45 (sołectwo może współpracować z innymi sołectwami z terenu gminy, z organizacjami regionalnymi i krajowymi, przy czym w organizacjach tych sołectwo reprezentowane jest przez sołtysa) są sprzeczne z art. 5 u.s.g., według którego sołectwo jest jednostką pomocniczą, co oznacza, że działania w zakresie współpracy z innymi społecznościami lokalnymi i organizacjami może podejmować tylko i wyłącznie gmina jako samodzielna jednostka reprezentująca interesy społeczności lokalnej, a nie zaś jej jednostki pomocnicze. Strona skarżąca zauważyła również, że § 47 ust. 1 pkt 4 uchwały (nadzór nad działalnością sołectwa w zakresie gospodarki finansowej sołectwa sprawuje skarbnik) jest niezgodny z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., według którego statut jednostki pomocniczej powinien określać m.in. zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, oraz z art. 11a u.s.g., stanowiący, że organami gminy są: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). W kontekście przywołanych przepisów skarbnik gminy nie należy do organów podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, nie można mu zatem nadać uprawnień kontrolnych i nadzorczych wobec jednostki pomocniczej gminy na podstawie upoważnienia ujętego w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Odnosząc się do stanowiska Wojewody D., Rada Miejska w S. podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie odpowiedzi na skargi Wojewody D. na uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. od Nr [...] do Nr [...], w której uznała skargę Wojewody D. za zasadną. Organ stanowiący gminy nie podjął jednak uchwały o zmianie lub uchyleniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Oceniając akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego według kryterium zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 u.p.p.s.a.), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu aktu organy nie naruszyły ustaw w zakresie przyznanych im kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego, trybu ich podejmowania oraz norm materialnoprawnych powiązanych z wydawanym aktem. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Ocenę legalności zaskarżonego aktu należy poprzedzić uwagą, że wobec uznania przez Radę Miejską w S. zarzutów sformułowanych przez Wojewodę D., jednakże bez zmiany lub uchylenia uchwały, przy badaniu zgodności z prawem aktualne pozostaje wyłącznie stanowisko organu nadzoru. Kwestionowana uchwała w zaskarżonej części nie może pozostać w zbiorze zgodnych z prawem aktów, albowiem jej postanowienia – jak trafnie wywiódł Wojewoda D. – naruszają art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 33 ust. 3 i 5, art. 35 ust. 3 pkt 5, art. 37a, art. 41 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Po pierwsze, postanowienie § 20 ust. 7 zdanie drugie uchwały pozostaje w dysharmonii z art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. Skoro rada gminy nie jest pracodawcą względem osób zatrudnionych w urzędzie gminy, przeto nie miała ona uprawnień do nakładania na pracownika urzędu obowiązku sporządzenia kopii z dostarczonego protokołu z przebiegu zebrania wiejskiego. Wyłączne uprawnienia do nakładania takiego obowiązku ma bowiem wójt (burmistrz, prezydent miasta), który jest kierownikiem urzędu i wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Po drugie, Wojewoda D. zasadnie podniósł, że § 23 ust. 1 uchwały, nakładający na sołtysa obowiązek udziału w sesjach rady miejskiej, narusza art. 37a zdanie pierwsze u.s.g., według którego przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu, co oznacza, że ustawodawca ani nie obciążył sołtysa takim obowiązkiem, ani nie stworzył radzie gminy podstawy prawnej do przekształcenia ustawowego uprawnienia sołtysa w obowiązek, który miałby wynikać z uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Po trzecie, § 39 ust. 2 uchwały – stanowiący, że "przekazanie mienia następuje zgodnie z obowiązującymi przepisami, na zasadach i warunkach określonych w zarządzeniu burmistrza protokołem zdawczo-odbiorczym" – we fragmencie: "na zasadach i warunkach określonych w zarządzeniu burmistrza" narusza art. 7 Konstytucji RP oraz art. 41 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Na podstawie tych unormowań, akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy ustanawia rada gminy w formie uchwały, co wskazuje na niedopuszczalność modyfikacji kompetencji ustawowych przez upoważnienie burmistrza do określenia tychże zasad w zarządzeniu. Po czwarte, § 22 ust. 2 pkt 1 uchwały (stanowiący, że do zadań sołtysa należy reprezentowanie sołectwa na zewnątrz) oraz § 45 uchwały (według którego sołectwo może współpracować zarówno z innymi sołectwami z terenu gminy, jak i z organizacjami regionalnymi i krajowymi, przy czym w organizacjach tych sołectwo reprezentowane jest przez sołtysa) uchybiają postanowieniom art. 5 u.s.g. Trafne jest bowiem spostrzeżenie Wojewody D., że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, a więc kompetencje do podejmowania działań w zakresie współpracy z innymi społecznościami lokalnymi i organizacjami ma wyłącznie gmina jako jednostka samodzielna, reprezentujący interesy społeczności lokalnej, nie zaś jej jednostka pomocnicza. Sprzeczne z art. 5 u.s.g. byłoby zatem przyznanie sołectwu uprawnienia do samodzielnego – bez udziału kompetentnych organów gminy – organizowania współpracy z innymi społecznościami lokalnymi i organizacjami oraz wyposażenie sołtysa w kompetencje do reprezentowania sołectwa zamiast właściwych organów jednostki samorządu terytorialnego. Po piąte, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że Rada Miejska w S. – stanowiąc w § 47 ust. 1 pkt 4 uchwały o upoważnieniu skarbnika gminy do sprawowania nadzoru nad działalnością sołectwa w zakresie gospodarki finansowej sołectwa – naruszyła art. 35 ust. 3 pkt 5 w związku z art. 11a u.s.g. Doszło tu bowiem do przekroczenia – ujętych w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. – kompetencji rady gminy do określenia w statucie jednostki pomocniczej "zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej" przez przypisanie skarbnikowi gminy statusu organu gminy właściwego do nadzoru w sferze gospodarki finansowej sołectwa, mimo że skarbnik nie jest organem gminy w rozumieniu art. 11a ust. 1 u.s.g. Ponieważ wszczęte skargą Wojewody D. postępowanie sądowe wykazało naruszenie prawa wskazanymi wcześniej przepisami uchwały, przeto – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 u.p.p.s.a. – należało stwierdzić ich nieważność (punkt I sentencji). Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji wydano na podstawie art. 152 u.p.p.s.a.