II SA/Wa 1888/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej decyzję w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. : Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), stwierdził z dniem 1 stycznia 2006 r. wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] przyznającej M.W. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji wygaszającej organ podał, że z dniem 1 stycznia 2006 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), uchylony został równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego po zmarłym emerycie i renciście. Z uwagi na powyższą zmianę stanu prawnego decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stała się bezprzedmiotowa i należało orzec o jej wygaśnięciu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Wnioskiem z dnia 25 lutego 2009 r. M. W. wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] . [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] , wydaną na mocy art. 158 § 1 kpa, art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa, art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 powołanej ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż prawo funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ukształtowane zostało w przepisach art. 91 ust.1 ustawy o Policji. Natomiast postanowienia art. 91 ust. 2 tej ustawy zawierają delegacje ustawową, zgodnie z którą minister właściwy do spraw wewnętrznych określa w drodze rozporządzenia wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przedmiotowego świadczenia. Wskazane upoważnienie stanowiło podstawę wydania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które w § 8 stanowiło, iż przepisy rozporządzenia znajdują również zastosowanie wobec osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Tym samym zapisy te stanowiły materialnoprawną podstawę przyznawania tej kategorii osób równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jednakże dokonana w dniu 28 grudnia 2005 r. nowelizacja przedmiotowego rozporządzenia, uchyliła przepisy § 8 oraz § 9 ust. 2 (stanowiące podstawę kompetencyjną wydawania decyzji administracyjnych w tego typu sprawach), co bezpośrednio skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. W tej sytuacji w odniesieniu do tej grupy osób zachodziła konieczność orzekania o utracie prawa do otrzymywania przedmiotowego świadczenia, co z natury postępowania administracyjnego oznacza obowiązek eliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których zainteresowani ten równoważnik otrzymywali. Organ nadzoru II instancji podkreślił, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zaszły przesłanki do wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik za remont lokalu mieszkalnego w trybie art.162 1 pkt 1 kpa. w sytuacji, gdy doszło do uchylenia przepisu prawa, który stanowił podstawę przyznawania uprawnień do przedmiotowego świadczenia. Poddając analizie treść art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 105 kpa organ doszedł do przekonania, iż przepisy rozporządzenia nowelizującego pozbawiły emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, a więc spowodowały bezprzedmiotowość dotychczasowego stosunku prawnego, opartego na prawomocnym orzeczeniu o przyznaniu tego świadczenia. Zatem w rozpatrywanej sprawie zaistniała jedna z przesłanek uprawniających organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej świadczenie, ponieważ za wygaśnięciem zaskarżonej decyzji przemawiał interes społeczny. Komendant Główny Policji podkreślił, iż decyzja administracyjna nie jest celem samym w sobie, lecz narzędziem do realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W tej sytuacji działanie organu administracji publicznej, które polegałoby na realizacji świadczenia, którego już przepisy prawa nie przewidują, nie mogłoby być uznane za działanie na podstawie obowiązującego prawa i godziłoby w zasadę praworządności określoną w art. 6 kpa. Reasumując organ wskazał, że w sytuacji zmiany stanu prawnego, polegającego na cofnięciu uprawnienia przysługującego do tej pory określonej kategorii podmiotów, organy orzekające obowiązane były działając z urzędu uchylać zapadłe w sprawach orzeczenia administracyjne na podstawie przepisów art. 162 § 1 pkt 1 kpa, albowiem decyzje takie stały się bezprzedmiotowe, a stan ten powodował naruszenie interesu społecznego. W konsekwencji, nie można twierdzić, iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. kwestionując decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. wniósł również o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] . Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji błędne zastosowanie art. 156 i art. 162 kpa. Uzasadniając skargę wskazał, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie odnieśli się do powołanego przez niego w odwołaniu, orzeczenia NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. o sygnaturze akt I OSK 953/07, a jedynie powołali się na nowelizację przepisów, pozbawiających prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osób uprawnionych do świadczeń emerytalno-rentowych. Skarżący podał, że zasadniczym problemem jest kwestia dopuszczalności wygaśnięcia decyzji administracyjnej w sytuacji uchylenia przepisu stanowiącego podstawę do przyznania podmiotowi określonego uprawnienia. Powołując się zaś na orzecznictwo NSA wskazał, że wygaśniecie decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Tymczasem przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie z dnia28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ani inne przepisy nie przewidują takiego skutku. Skarżący zarzucił też, że organy nie wykazały również, aby wygaśnięcie decyzji leżało w interesie społecznym. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie - wobec zawartego w skardze żądania stwierdzenia nieważności przez Sąd ocenianej w trybie nadzoru decyzji – wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie jest władny do wydawania wyroków reformatoryjnych, bowiem nie posiada kompetencji do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy w zastępstwie właściwych do tego organów administracji publicznej. Innymi słowy, sąd, jak wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sprawuje kontrolę administracji publicznej poprzez badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co prowadzić może do jej uchylenia w przypadku zasadności skargi, a więc w razie stwierdzenia, że decyzja narusza - w sposób określony przepisami art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - prawo materialne lub proceduralne. Natomiast sąd nie przyznaje uprawnień, jak też ich nie pozbawia. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Tym samym należy podkreślić, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Przepisy powyższego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ani inne przepisy ustawy o Policji nie przewidują takiego skutku. W tym stanie rzeczy, decyzja z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o wygaśnięciu decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu wypłacany corocznie, wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., niepołączone z cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji przyznających te uprawnienia, nie mogło być przyczyną wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r., gdyż taka zmiana stanu prawnego nie mogła stanowić podstawy wygaśnięcia decyzji. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98, (Lex nr 44589), wskazując, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Wskazać ponadto należy, że uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 kpa ma charakter odesłania do przepisów szczególnych. Zatem, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Jak już wyżej wskazano, żaden obowiązujący przepis nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu emerytowi (renciście) policyjnemu równoważnika za remont mieszkania. W przedmiotowej sytuacji o interesie strony nie może być oczywiście mowy. Organ administracji nie wykazał zaś, aby leżało to w interesie społecznym, co wymagałoby przecież uzasadnienia, że pozbawienie skarżącego przyznanego mu wcześniej jako emerytowi (renciście) policyjnemu równoważnika za remont mieszkania leży w interesie społecznym. Taki interes nie może być uzasadniany ani wadliwością podstawy prawnej przewidującej takie uprawnienie, ani wadliwością decyzji przyznającej to uprawnienie, gdyż tego rodzaju przesłanki związane są z odrębną kategorią nadzwyczajnego wzruszania decyzji ostatecznych jaką jest stwierdzanie nieważności decyzji, a nie ze stwierdzaniem wygaśnięcia takich decyzji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07, ONSA/WSA 2009/4/77. Stwierdzone przez Sąd w rozpatrywanej sprawie naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.