II SA/Gd 61/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2009 r., Nr [...] w nieważności decyzji w sprawie przejęcia w administrację nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 grudnia 2008 r. Nr [...], wydaną na podstawie na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 20 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1984 r., Nr 11 poz. 55), stwierdziło nieważność decyzji Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 12 czerwca 1984 r. o przejęciu z dniem 1 lipca 1984 r. w administrację nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w K. i powierzenia sprawowania zarządu nad w/w nieruchomością Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. Ustalono, iż wnioskiem z dnia 17 października 2007 r. reprezentujący spółkę A w K. kurator A. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy o przejęciu w administrację nieruchomości położonej w K. przy ul. P. [...] (obecnie [...]) poprzez rozpatrzenie wniosku w trybie uproszczonym. Kolegium uznało ten wniosek, za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia 20 września 2007 r. Nr [...], orzekającej o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 12 czerwca 1984r Nr [...] w sprawie przejęcia w administrację nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w K. i stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia postanowieniem z dnia 14 grudnia 2007 r. Nr [...]. Na skutek skargi A. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 132/08 uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Kolegium ma wyjaśnić czy świetle art. 42 § 1 i 2 k.c. i postanowienia Sądu Okręgowego II Wydziału Cywilnego Rodzinnego w G. z dnia 1 stycznia 2007 r. sygn. akt II Ca 354/06, poszerzającym zakres uprawnień do reprezentowania spółki A, może zostać wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy. SKO ustaliło, że z postanowienia Sądu Okręgowego w G. z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II Ca 354/06 wynika, że zmienione zostało postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 17 sierpnia 2006 r. sygn. akt III R Nsm 99/06 w ten sposób, że poszerzono zakres uprawnień kuratorowi spółki A w osobie A. B., poprzez upoważnienie go do reprezentowania Spółki przed organami administracji państwowej, samorządowej i sądami oraz sprawowania zarządu majątkiem Spółki i pobierania na jej rzecz należnych pożytków. Z art. 42 § 1 Kodeksu Cywilnego wynika, że jeżeli osoba prawna nie może prowadzić swoich spraw z braku powołanych do tego organów, sąd ustanawia dla niej kuratora; kurator powinien postarać się niezwłocznie o powołanie organów osoby prawnej, a w razie potrzeby o jej likwidację (§ 2 art. 42 k.c.). Ponieważ w tym postanowieniu Sąd Okręgowy poszerzył kuratorowi A. B. zakres uprawnień o uprawnienia reprezentowania Spółki przed m.in. organami samorządowymi (także przed Kolegium), upoważniając go do sprawowania zarządu majątkiem Spółki i pobierania na jej rzecz pożytków, to przy braku organów do prowadzenia spraw Spółki, kurator ten jest także uprawniony do złożenia wniosku i udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 12 czerwca 1984 r. o przejęciu w administrację nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w K. Działania kuratora zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego w/w decyzji, jest elementem szeroko pojętego sprawowania zarządu majątkiem Spółki, tj. porządkowania praw majątkowych Spółki do przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego Kolegium uznało, że A. B. działający jako organ reprezentujący stronę - Spółkę A w likwidacji w K., złożył skutecznie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Naczelnika Miasta i Gminy dnia 12 czerwca 1984 r. SKO wskazało również, iż w decyzji Nr [...] z dnia 6 października 2005 r. stwierdziło nieważność decyzji [...], działając na wniosek kuratora Spółki A w K. A. B., złożony dnia 27 września 2005 r., jednakże WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt IISA/Gd 290/06 stwierdził nieważność ostatecznej decyzji SKO z dnia 27 lutego 2006 r. Nr [...] i decyzji z dnia 6 października 2005 r. Nr [...]. W opisanej sprawie A. B. legitymujący się tylko pierwotnym postanowieniem Sądu Rejonowego w K. o powołaniu kuratora nie był uprawniony do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy, bo jego upoważnienie obejmowało tylko powołanie organów Spółki oraz jej reprezentację w postępowaniu w sprawie o sygnaturze akt I Ns 137/01 (o stwierdzenie zasiedzenia). Następnie kurator A. B. podjął starania o zmianę uprawnień, uzyskując stosowne postanowienie Sądu Okręgowego w G. sygn. akt II Ca 354/06 z dnia 31 stycznia 2007 r. Rozpatrując wniosek z dnia 17 października 2007 r. SKO ustaliło, że A. B. kurator spółki A w K., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 12 czerwca 1984 r. Nr [...] o przejęciu w administrację nieruchomości położonej w K. przy ul. P. [...](obecnie [...]). A. B. wnosił jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z akt księgi wieczystej KW 4384 Sądu Rejonowego w K. oraz akt rejestrowych spółki A znajdujących się w Sądzie Rejonowym Wydziale XII Gospodarczym w G. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, iż decyzją Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy przejęto z dniem 1 lipca 1984 r. nieruchomość przy ul. P. [...] w K., na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe. W świetle wymienionych przepisów tej ustawy terenowy organ administracji państwowej może postanowić o objęciu zarządem budynków mieszkalnych nie stanowiących własności budynków gospodarki uspołecznionej na wniosek właściciela w przypadku, gdy zarząd przez właściciela nie jest w ogóle sprawowany albo, gdy właściciel nie sprawuje zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie. W przypadku gdy w/w przepis reguluje dwie różne sytuacje, to te dwie różne sytuacje wzajemnie się wykluczające nie mogą jednocześnie zachodzić (nie można jednocześnie zarządu sprawować w sposób nie należyty i nie sprawować go w ogóle). Zdaniem wnioskodawcy uzasadnienie tej decyzji sprawia wrażenie jakoby odnosiło się ono do sytuacji określonej w art. 22 ust, 2 pkt 1 tej ustawy, a z kolei ten przepis nie pozwala na wydanie decyzji w tym przedmiocie na podstawie wniosku osoby, która nie jest właścicielem. Nadto we wniosku wskazano, że nie doszło do wskazania strony postępowania mimo, iż jest to obligatoryjny element każdej decyzji. Niewskazanie strony tego postępowania jest rażącym naruszeniem prawa także dlatego, że nie sposób się odwołać od decyzji w której nie wskazano strony. Wnioskodawca nadto wskazał, iż sporna decyzja narusza art. 3 pkt 3 i 4 omawianej ustawy oraz § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własność jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych, wydanego na podstawie art. 19 pkt 1 ustawy Prawo lokalowe. Przepisy tego rozporządzenia nakazują organowi przed wydaniem takiej decyzji, wezwanie właściciela do wykonywania czynności związanych z wykonywaniem zarządu lub utrzymania budynku w należytym stanie; przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ administracji nie zastosował trybu określonego w/w rozporządzeniem. Zdaniem wnioskodawcy przedmiotowa decyzja wskutek wskazanych powyżej naruszeń zarówno prawa materialnego jak i proceduralnego powinna być wyeliminowana z obiegu prawnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Rozpatrując przedmiotową sprawę Kolegium wskazało, iż nierozpatrzenie w terminie sprawy stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy spowodowane było nieporozumieniami w kwestii zebrania dokumentów dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, której zarząd został ustalony decyzją objętą wnioskiem stwierdzenie jej nieważności. W wyniku skargi kuratora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2005 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 7/05 zobowiązał Kolegium do wydania orzeczenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 12 czerwca 1984 r. Nr [...], w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego wyroku. SKO wskazuje, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 12 czerwca 1984r. Nr [...] powołuje art. 20 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1984 r., Nr 11 poz. 55), a nie jak błędnie podaje w swoim wniosku A. B. - art. 22 ust. 2 pkt 2 i 3 w/w ustawy. Zgodnie z art. 20 ust. 2 tej ustawy, terenowy organ administracji państwowej może postanowić o objęciu zarządem jednostek określonych w ust. 1 budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej: 1) na wniosek właściciela, 2) w przypadku gdy zarząd nie jest przez właściciela w ogóle sprawowany, 3) jeżeli właściciel nie sprawuje zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynków w należytym stanie. Z tego przepisu wynika według SKO, że organ administracji państwowej mógł wydać decyzję o objęciu zarządem budynków niestanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej przez właściwe organy lub jednostki gospodarcze tylko w trzech odrębnych przypadkach. Zatem przedmiotowa decyzja także winna wskazywać konkretny przepis materialnoprawny adekwatny do konkretnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym, stanu faktycznego. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że podjęta została na wniosek dotychczasowego administratora nieruchomości przy ul. P. [...] w K. Ł. O., która zwróciła się do Urzędu Miasta i Gminy o przejęcie tej nieruchomości motywując wniosek podeszłym wiekiem i złym stanem zdrowia. Ł. O. funkcję administratora pełniła od czasu śmierci męża, który od dnia 26 maja 1966 r. pełnił funkcję likwidatora spółki A w likwidacji w K., w skład której wchodziła również nieruchomość przy ul. P. [...] w K., a której był też współudziałowcem. W reasumpcji uzasadnienia tej decyzji Naczelnik Miasta i Gminy stwierdza, że mając na względzie wiek i stan zdrowia Ł. O., który nie daje rękojmi sprawowania zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie orzekł jak wyżej. Jak ocenia SKO, Naczelnik Miasta i Gminy przekazał przedmiotowy budynek przy ul. P. [...] w K. w zarząd, który miał sprawować i zapewne sprawowało Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K., a więc w pewnym stopniu uzasadnienie to dotyczy pierwszego z przypadków wymienionego w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo lokalowe. Uzasadnienie decyzji będącej przedmiotem tego postępowania nie dotyczy stanu uregulowanego art. 20 ust. 2 pkt 2 i 3. W tym stanie rzeczy decyzja ta obciążona jest wadą, wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) przez błędne zastosowanie art. 20 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe. Według SKO nie ma też wątpliwości, iż w postępowaniu które toczyło się o przejęcie w administrację i sprawowanie zarządu nad budynkiem niebędącym własnością jednostki gospodarki uspołecznionej (będącym własnością prywatną) powinno toczyć się z udziałem strony, którą był niewątpliwie właściciel spółka A w K. Spełniona jest więc także przesłanka nieważności wynikająca z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, gdyż decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w tej sprawie. Z rozdzielnika tej decyzji wynika, że nie została skierowana do Spółki A w K., ale do Ł. O. (będącej podobno administratorem przedmiotowej nieruchomości – przy czym nie wiadomo kto i na jakiej podstawie ustanowił ją administratorem tej nieruchomości). Postępowanie administracyjne nie może się toczyć bez udziału strony, bo byłoby postępowaniem nieistniejącym (vide: B. Adamek, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz wyd. C.H. BECK Warszawa 2000 s. 666). Ustalona wyżej sprzeczność uzasadnienia faktycznego z powołaną w decyzji podstawą prawną jest niewątpliwie z naruszeniem art. 107 § 1 i §3 kpa. To nie administrator budynku (zakładając nawet jego należyte powołanie czy powierzenie tej funkcji Ł. O.), ale właściciel budynku czyli Spółka A w K. uprawniony był do złożenia wniosku o objęcie zarządem swojej nieruchomości, także powinien brać udział w tym postępowaniu jako strona, bo jej interes prawny do udziału w sprawie jest bezsporny. Ponadto decyzja Naczelnika Miasta i Gminy narusza też § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz. U. Nr 37, poz. 222), gdyż właściciel nieruchomości przy ul. P. [...] w K. - spółka A nie był wzywany do usunięcia jakichkolwiek nieprawidłowości w sprawowaniu zarządu tą nieruchomością (w aktach sprawy nie ma takiego dowodu). Wobec powyższego SKO orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 12 czerwca 1984 r. Gmina Miasta wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym rzeczowo w sprawie. Skarżąca wskazała także na błędnie ustalony stan faktyczny. Podkreśliła, że Kolegium nie wykazało rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z 1984 r. Zarzuciła również, że ustalenia dotyczące tego, czy decyzja skierowana została do podmiotu niebędącego stroną są przedwczesne. Zdaniem strony skarżącej należy ustalić czy Ł. O. wchodziła w skład organu osoby prawnej bądź czy udzielono jej pełnomocnictwa do reprezentowania spółki A w K. Osoba prawna działa przez swoje organy, stąd według Gminy błędny jest pogląd, iż to spółka A a nie jej organ (likwidator) lub pełnomocnik winien złożyć wniosek o przejęcie nieruchomości w zarząd. Zarzuciła także, że ustalenia dotyczące tego, iż spółka A nie był wzywany do usunięcia nieprawidłowości w sprawowaniu zarządu jest dowolny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 listopada 2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy opisaną wyżej własną decyzję. SKO rozważyło w pierwszej kolejności, czy jest organem właściwym rzeczowo do orzekania w niniejszej sprawie. Decyzja, której kontrola jest przedmiotem postępowania, wydana została na podstawie art. 20 opisanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe. Po opublikowaniu tekstu jednolitego Prawa lokalowego z 1974 r. w Dzienniku Ustaw z 1987 r., Nr 30, poz. 165 zmieniona została numeracja przepisów tego aktu prawnego. W jej wyniku dotychczasowa treść zawarta w art. 20 znalazła się w art. 25 ust. 2 tej ustawy. Cytowany przepis stanowił, że przy spełnieniu określonych przesłanek terenowy organ administracji państwowej mógł postanowić o objęciu zarządem jednostek gospodarczych, budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej. Zgodnie z art. 55 pkt 1 tej ustawy w sprawach lokalowych i mieszkaniowych zastrzeżonych dla terenowych organów administracji państwowej orzeka w pierwszej instancji naczelnik gminy (miasta i gminy) - na terenie gminy (miasta i gminy). Po dokonanej zmianie ustrojowej system organów administracji, jak i ich kompetencje uległy istotnemu przeobrażeniu. Dokonała tego m.in. ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198). Zgodnie z jej art. 1 pkt 13 lit. g) do właściwości organów gminy przechodzą - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w tym orzekanie o przejęciu w zarząd budynków stanowiących własność osób fizycznych (art. 25 ust. 2 i 3 Prawa lokalowego). Ustawa z 1974 r. - Prawo lokalowe została uchylona przez art. 67 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509). Jak ocenia SKO, właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kontrolowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danej sprawie, a następnie na podstawie art. 17 kpa organ wyższego stopnia. W obecnym stanie prawnym nie ma więc przepisu, który był podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji z 1984 r., nie funkcjonuje także organ, który tę decyzję wydał. Jest to o tyle istotne, że stosownie do treści art. 157 § 1 kpa właściwym organem do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. O tym, jakie są organy wyższego stopnia przesądza przepis art. 17 kpa. Jednak z jego treści nie można wprost ustalić właściwości organu wyższego stopnia wobec nie istnienia już w obowiązującym systemie prawnym organu, który wydał kontrolowaną decyzję, jak i podstaw materialnoprawnych na jakich ta decyzja została oparta. W takim przypadku Kolegium jako kryterium właściwości przyjęło domniemanie kompetencji gminy wynikające z cytowanego wyżej art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198). Organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie brak jest przepisów odrębnie ustalających kompetencję organu wyższego stopnia, a zatem organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu w zarząd nieruchomości wydanej na podstawie art. 20 ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1983 r., Nr 11, poz. 55) jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jednocześnie Kolegium uznało, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Gminy K., aby udział w postępowaniu brał także Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę. Gmina przywołuje tu przepis art. 36 ust. 3 pkt 3-5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), zgodnie z którymi Skarb Państwa przejmuje określone w nich zobowiązania wynikające z orzeczeń sądowych, decyzji czy działania określonych organów. Stanowisko Kolegium wynika z tego, że sprawa niniejsza nie dotyczy zobowiązania czy wierzytelności, o których mowa w tym przepisie, nie dotyczy ona nienależycie sprawowanego zarządu nad przejętą nieruchomością a tylko kontroli decyzji administracyjnej w ramach postępowania nadzwyczajnego. W sprawach dotyczących sposobu sprawowania zarządu wskazany przepis może być źródłem legitymacji Skarbu Państwa w procesach, gdzie dochodzi się związanych z zarządem roszczeń. Niniejsze postępowanie toczy się z udziałem jedynie tych podmiotów, które aktualnie mają interes prawny w rozstrzygnięciu dotyczącym kontroli decyzji administracyjnej. W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, iż niniejsze postępowanie ma na celu zbadanie, czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 12 czerwca 1984 r. nr [...] o przejęciu w administrację nieruchomości położonej przy ul. P. w K. i powierzenia zarządu na tą nieruchomością Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W postępowaniu nieważnościowym Kolegium nie rozstrzyga sprawy na nowo przeprowadzając po raz kolejny pełne postępowanie wyjaśniające, jak ma to miejsce w trybie odwoławczym, a jedynie bada, czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji zastosowano prawidłowo obowiązujące wówczas przepisy. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie w razie wystąpienia wskazanej przez ustawę przesłanki określonej art. 156 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) bądź skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4). Rozważając wystąpienie rażącego naruszenie prawa należy stwierdzić, iż zachodzi ono w wypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą przyjęcia wystąpienia tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Przechodząc do oceny żądania stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 20 ust. 2 ustawy Prawo lokalowe z 1974 r. należy stwierdzić, iż w dniu wydania decyzji z 1984 r. posiadał on następujące brzmienie: Zarząd budynkami mieszkalnymi stanowiącymi własność państwową sprawują właściwe organy lub jednostki gospodarcze (ust. 1). Ust. 2 mówił, że terenowy organ administracji państwowej może postanowić o objęciu zarządem jednostek określonych w ust. 1 budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej: 1) na wniosek właściciela, 2) w przypadku gdy zarząd nie jest przez właściciela w ogóle sprawowany, 3) jeżeli właściciel nie sprawuje zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie. Nieruchomość, której dotyczyła decyzja z 1984 r. natężała do spółki A w K. Jej likwidatorem był J. O., który zmarł w roku 1981. Po jego śmierci nie został wyznaczony nowy likwidator, a zarząd nieruchomością faktycznie sprawowała jego żona, Ł. O. Treść uzasadnienia decyzji wskazuje, że do przejęcia nieruchomości doszło na wniosek jej zarządcy, Ł. O., złożony w dniu 16 maja 1984 r. Należy jednak stwierdzić, iż ten sposób powierzenia zarządu nie mógł wchodzić w grę, albowiem brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających na uznanie, iż Ł. O. umocowana była do działania w imieniu i na rzecz spółki A. Z kopii zaświadczenia Sądu Rejonowego w G. z marca 1987 r., wynika, że po śmierci J. O. żaden likwidator spółki A nie był powoływany. Załączona kopia tego dokumentu nie budzi wątpliwości co do swojej wartości dowodowej, nie została także zakwestionowana przez skarżącego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że tylko wówczas gdyby Ł. O. była należycie umocowanym zarządcą spółki, możnaby uznać, iż spełniona została przesłanka z pkt 1 cytowanego wyżej przepisu. Najwidoczniej świadomy był tego sam Naczelnik Miasta, który w podstawie prawnej przywołał punkty 2 i 3 art. 20 ustawy - Prawo lokalowe. Organ ten wskazał, iż przejęcie następuje z uwagi na to, że "stan zdrowia i wiek Ł. O. nie daje rękojmi sprawowania zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie". Dodatkowo w podstawie prawnej decyzji wskazano przesłankę z punktu 2 cytowanego przepisu, a więc że zarząd nie jest w ogóle sprawowany przez właściciela. Jeżeli jednak podstawą były przesłanki wskazane w punktach 2 i 3 art. 20 należy podkreślić, iż obowiązywał tu określony odrębnymi przepisami tryb postępowania. Otóż zgodnie z § 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych, przejęcie budynku w zarząd z przyczyn wymienionych w [...] pkt 2 lub 3 jest dopuszczalne w razie stwierdzenia, że właściciel mimo wezwania nie wykonuje czynności związanych z zarządem budynku osobiście lub przez osoby trzecie, albo gdy nie utrzymuje budynku w należytym stanie technicznym i porządkowo-sanitarnym (ust. 3). W razie stwierdzenia nienależytego stanu budynku, właściwy terenowy organ administracji państwowej powinien wezwać właściciela do usunięcia nieprawidłowości w terminie uzasadnionym zakresem prac (ust. 4). Jeżeli mimo wezwania właściciel nie usunie w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości, terenowy organ administracji państwowej może wydać decyzję o przejęciu budynku w zarząd [...]. Zarząd przejętym budynkiem powinien być sprawowany w sposób zapewniający usunięcie nieprawidłowości stanowiących podstawę do wydania decyzji o przejęciu oraz utrzymanie budynku w należytym stanie (ust. 5). Zatem, aby przejąć w zarząd nieruchomość na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa lokalowego Naczelnik Miasta musiałby przeprowadzić postępowanie opisane w rozporządzeniu i dopiero wówczas wydać określoną decyzję. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ ten rozważał przesłanki przejęcia w zarząd nieruchomości, do czego był z mocy prawa zobowiązany. Organ ten stwierdził jedynie, iż stan zdrowia i wiek Ł. O. nie daje rękojmi sprawowania zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie. Należy podkreślić, iż ustalenie takie nie mieści się w żadnej z przesłanek zawartych w cytowanym wyżej art. 20 ustawy z 1974 r. - Prawo lokalowe. Przejęcie nieruchomości w zarząd było możliwe bowiem jedynie wówczas, gdyby stwierdzono już po przeprowadzeniu postępowania o którym mowa w § 3 rozporządzenia, że zarząd nie jest sprawowany, czy też że nie jest on sprawowany w sposób zapewniający należyte utrzymanie budynków. W przepisie tym chodzi o stwierdzone, zaistniałe już uchybienia w sprawowania zarządu, o zdarzenia które miały już miejsce. Tymczasem organ bez stwierdzenia tego, w jaki sposób sprawowany jest zarząd nad nieruchomością uznał, kierując się wiekiem wnioskodawczyni, iż może on nie być sprawowany należycie w przyszłości. W ocenie Kolegium narusza to w sposób rażący art. 20 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo lokalowe w zw. z §3 ust. 3, 4 i 5 rozporządzenia, które wymagają stwierdzenia zaistniałych już uchybień w sprawowaniu zarządu nad nieruchomością. Decyzja z 1984 r. narusza także przepisy prawa procesowego. Zgodnie z art. 107 §1 kpa decyzja administracyjna powinna zawierać określenie stron postępowania. Stroną postępowania w przedmiocie przejęcia w zarząd przedmiotowej nieruchomości niewątpliwie była spółka A w K. Decyzja dotyczyła bowiem interesu prawnego tego podmiotu, albowiem pozbawiała go zarządu nad nieruchomością przy ul. P. Tymczasem decyzja w rubrum mówi jedynie, iż dotyczy wniosku Ł. O. Rozdzielnik na korespondencję także wskazuje tę osobę jako adresata decyzji. Zgodnie z art. 28 kpa w brzmieniu obowiązującym w 1984 r. stronami mogły być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Skoro właścicielem nieruchomości przy ul. P. w K. była osoba prawna występująca pod firmą spółka A, to ten podmiot powinien zostać wskazany w rubrum decyzji, jej sentencji jak i rozdzielniku na korespondencję. W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oczywistym jest, iż stroną postępowania nie mogła być Ł. O., która nie miała żadnych praw rzeczowych do nieruchomości, a tylko nieformalnie zastępowała zmarłego męża w obowiązkach zarządcy. Uzasadniony jest więc wniosek, że decyzja dotknięta jest wadą o której mowa w art. 156§1 pkt 4 kpa, tzn. skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wadliwość ta, gdyby była jedynym uchybieniem decyzji, nie mogłaby skutkować stwierdzeniem jej nieważności z uwagi na treść art. 156 § 2 w związku z art. 159 § 1 kpa, albowiem od wejścia decyzji do obrotu prawnego minęło więcej niż 10 lat. Organ mógłby ograniczyć się wówczas do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Ponieważ jednak równocześnie spełnione są przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego, Kolegium orzekło jak na wstępie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na powyższą decyzję Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 29 grudnia 2008 r. Nr [...]. W skardze ponowione zostały zarzuty odwołania. Gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowe oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), poprzez nietrafne przyjęcie, iż z przepisu tego wynika właściwość rzeczowa Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu wyższego stopnia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 20 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe. Wskazała na błędną wykładnię art. 36 ust. 3 pkt 3-5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez błędną wykładnię terminu "zobowiązania i wierzytelności", a w konsekwencji naruszenie art. 28 w związku z art. 61 § 4 kpa, poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego jako strony Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatu. Zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez przyjęcie, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej doszło również do naruszenie art. 28 w związku z art. 61 § 4 kpa, polegające na niezawiadomieniu jako strony postępowania o unieważnienie decyzji osoby, do której została ona skierowana - Ł. O. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż opisana wyżej decyzja SKO nie narusza prawa, w tym przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane postępowanie administracyjne toczy się na podstawie przepisów art. 156 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego i dotyczy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 12 czerwca 1984 r. Nr [...] o przejęciu z dniem 1 lipca 1984 r. w administrację nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w K. i powierzenia sprawowania zarządu nad tą nieruchomością Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K., podjętej w trybie przepisu art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1983 r., Nr 11 poz. 55). Kontrolowane rozstrzygnięcia zapadły po dokonaniu prawidłowych acz niepełnych - w świetle dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych – ustaleń. Trzeba bowiem zauważyć, że opisana wyżej decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego nie była jedyną decyzją wydaną w sprawie przejęcia w administrację nieruchomości stanowiącej bezspornie własność spółki A z siedzibą w K., położonej w K. przy ul. P. [...]. W aktach administracyjnych znajduje się odwołanie od wskazanej decyzji wniesione przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. do Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, przedstawione następnie Wojewodzie przez Naczelnika Miasta i Gminy w dniu 11 lipca 1984 r. (data prezentaty). W następstwie odwołania uwzględnionego przez Wojewodę decyzją z dnia 8 sierpnia 1984 r. zapadła kolejna decyzja Naczelnika Miasta i Gminy, z dnia 19 września 1985 r. Nr [...], wydana również na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1983 r., Nr 11 poz. 55) i po rozpatrzeniu wniosku Ł. O., przejmująca z dniem 1 stycznia 1986 r. administrację nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w K. i powierzająca sprawowanie zarządu nad tą nieruchomością Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (vide: obie decyzje i odwołania PGKiM w aktach administracyjnych I instancji). Opisane dowody wskazują, że decyzja, będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania (z dnia 12 czerwca 1884 r.) nie miała przymiotu decyzji ostatecznej i została skutkiem uchylenia zastąpiona decyzją z dnia 19 września 1985 r. Powyższe okoliczności nie mają jednak znaczenia prawnego w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie w trybie przepisu art. 156 kpa dotyczyć może również decyzji nieostatecznych, a nadto skutek stwierdzenia nieważności jest dalej idący niż uchylenia. W konsekwencji zatem brak ustaleń oraz oceny materiału dowodowego w zakresie opisanych wyżej kwestii, chociaż naruszający przepis art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem dopuszczalne w myśl art. 156 kpa było postępowanie w sprawie nieważności nieostatecznej decyzji z dnia 12 czerwca 1884 r., mimo jej, w świetle opisanych wyżej dokumentów, późniejszego uchylenia. Poza powyższym uchybieniem, ustalenia dokonane przez Kolegium są prawidłowe i wyczerpujące dla trafnej oceny rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy z dnia z dnia 12 czerwca 1884 r. Istotne jest w szczególności, że wnioskodawczyni Ł. O. nie miała uprawnień do występowania jako strona w sprawie objęcia zarządem budynków niestanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej (art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe, Dz. U. z 1983 r., Nr 11 poz. 55). Wbrew zarzutom skargi, brak jest w aktach administracyjnych jakichkolwiek dowodów wskazujących, że wymieniona była umocowanym reprezentantem spółki A w K. Jest w sprawie bezsporne, że Spółkę A w K., właściciela obiektu przy ul. P. [...], zawiązano w dniu 22 kwietnia 1904 r. Spółka wpisana została do rejestru handlowego w roku 1948, a od dnia 8 maja 1956 r. postawiona w stan likwidacji (vide: RHB nr 270 Sądu Rejonowego XII Wydziału Gospodarczego w G.). Jako likwidatora spółki wpisano do rejestru handlowego dniu 12 sierpnia 1966 r. J. O., który następnie zmarł w dniu 28 września 1981 r. Jak trafnie twierdzi SKO odwołując się do zaświadczenia wystawionego przez Przewodniczącego Wydziału Nieprocesowego Sądu Rejonowego w G. z marca 1987 r., po śmierci J. O. wspólnicy spółki A nie wyznaczyli innego likwidatora, to zaś oznacza, że w dacie wniosku złożonego przez Ł. O. (z dnia 16 maja 1984 r.) Spółka A w likwidacji nie posiadała reprezentanta umocowanego do sprawowania zarządu i wykonywania czynności związanych z likwidacją (vide: pismo w aktach administracyjnych I instancji). Nawet założenie, że Ł. O. mogła być pełnomocnikiem likwidatora J. O. nie zmienia faktu, że po śmierci mocodawcy ewentualne pełnomocnictwo musiało wygasnąć, zatem teza postawiona przez Kolegium co do braku umocowania Ł. O. do reprezentacji Spółki [...] w likwidacji w dacie decyzji z dnia 12 czerwca 1984 r. o przejęciu w zarząd nieruchomości (budynku przy ul. P. [...] w K.), stanowiącej własność tej spółki, jest całkowicie uprawniona w świetle ustalonych istotnych okoliczności sprawy. Brak tych uprawnień po stronie Ł. O. wywołuje dalszy skutek, w postaci braku przymiotu strony postępowania nieważnościowego odnośnie przedmiotowej decyzji. Stroną niniejszego postępowania może być jedynie należycie umocowany reprezentant Spółki, w tym przypadku, wobec braku uchwały wspólników Spółki o wyznaczeniu kolejnego likwidatora, jej kurator ustanowiony w trybie przepisu art. 42 § 2 kc (vide: zaświadczenie dotyczące zakresu uprawnień kuratora spółki A. B. w aktach administracyjnych II instancji Nr [...]). Nietrafny jest więc zarzut skargi dotyczący niezawiadomienia przez SKO jako strony postępowania nieważnościowego Ł. O. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że we wniosku z dnia 18 kwietnia 2002 r. Gminy K. skierowanego do Sądu Rejonowego o stwierdzenie nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości (KW Nr [...] Sądu Rejonowego w K.) w drodze zasiedzenia, wnioskodawca oświadcza, że Ł. O. zmarła (vide: fotokopia wniosku w aktach administracyjnych I instancji). Zatem przedmiotowy zarzut skargi, a wcześniej odwołania, poza tym, że niezasadny jak słusznie oceniło SKO, pozostaje w oczywistej sprzeczności do twierdzeń Gminy czynionych na potrzeby innego postępowania sądowego: jeśli bowiem Ł. O. nie żyła w dacie wniosku o stwierdzenie zasiedzenia, w żaden sposób nie mogłaby być stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego, zaś jakiekolwiek faktyczne uprawnienia tej osoby do sprawowania zarządu budynkiem Spółki położonym w K. przy ul. P. [...] nie mogły mieć charakteru praw dziedzicznych bądź zbywalnych. Przechodząc do dalszych rozważań trzeba zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność na charakter trwały; 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Wniosek z dnia 17 października 2007 r. prawidłowo umocowanego, jak trafnie uznało SKO, kuratora spółki A, wskazuje jako podstawę nieważności decyzji Naczelnika Miasta I Gminy z dnia 12 czerwca 1984 r. wydanie tego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Z uwagi zatem na konsekwentnie i stanowcze stanowisko strony skarżącej prawidłowo Kolegium poczyniło wyjaśnienia oraz dokonało oceny przedmiotowej decyzji pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu, w połączeniu z przesłanką określoną w pkt 4 przepisu art. 156 § 1 kpa, a dotyczącą skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przekroczenie prawa musi być jasne i oczywiste, nie obejmuje zatem błędów w wykładni prawa, zaś charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. m. in. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., GAP 1989, Nr 13). Przy tak zakreślonych granicach postępowania, jak już to wyżej zostało zaznaczone, organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Kolegium jako organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności nie mógł przeprowadzić dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności przedmiotowej decyzji z dnia 12 czerwca 1984 r. pod kątem przesłanek z art. 156 kpa dokonać należało na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, przy czym również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, mają w pełni zastosowanie przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, w tym także przepisy dotyczące postępowania dowodowego, bowiem przy pomocy tych przepisów organ nadzoru winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić, czy zaistniały okoliczności przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa. Ustalenie, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest wskazaną kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga bowiem zebrania konkretnych dowodów wskazujących na istnienie takiej wady. Wskazać trzeba również, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w ramach którego podjęte zostały kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje SKO, ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego, wydanych w toku postępowania administracyjnego, decyzji dotkniętych poważnymi wadami mającymi charakter materialnoprawny, przy czym, co wyjaśniono wyżej, przyczyną powstania tych wad może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych, Rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237; także: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992 r., s. 228 i nast. oraz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Zb. Janowicz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995 r., s. 380 i nast.). Ponieważ działanie organu administracji publicznej rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności zasadniczo się różni od postępowania zwykłego, obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami przede wszystkim ściśle prawnymi. W tym kontekście Sąd ocenia jako prawidłową ocenę przez SKO rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia 12 czerwca 1984 r. oraz skierowanie tej decyzji do nieuprawnionej osoby. Jak już wyżej stwierdzono, materialną podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 12 czerwca 1984 r. Nr [...] stanowił art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1984 r., Nr 11 poz. 55). Przepis art. 20 miał następujące brzmienie: Zarząd budynkami mieszkalnymi stanowiącymi własność państwową sprawują właściwe organy lub jednostki gospodarcze (ust. 1). Ust. 2. Terenowy organ administracji państwowej może postanowić o objęciu zarządem jednostek określonych w ust. 1 budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej: 1) na wniosek właściciela, 2) w przypadku, gdy zarząd nie jest przez właściciela w ogóle sprawowany, 3) jeżeli właściciel nie sprawuje zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu ma on charakter uznaniowy, o czym świadczy użycie sformułowania "może postanowić" oraz reguluje alternatywne przypadki objęcia zarządem przez organ administracji budynków stanowiących własność prywatną. Przy czym, dla zastosowania pkt 2 lub 3 tego przepisu wymagane jest przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz. U. Nr 37, poz. 222). Zgodnie z § 3 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia przejęcie budynku w zarząd na wniosek właściciela może nastąpić po rozpatrzeniu zasadności złożonego wniosku, a przejęcie budynku w zarząd z przyczyn wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 2 lub 3 (art. 20 ust. 2 pkt 2 i 3 na dzień decyzji) jest dopuszczalne w razie stwierdzenia, że właściciel mimo wezwania nie wykonuje czynności związanych z zarządem budynku osobiście lub przez osoby trzecie, albo gdy nie utrzymuje budynku w należytym stanie technicznym i porządkowo-sanitarnym. Przytoczone przepisy stanowią normy postępowania, oznacza to, że wydanie decyzji o przejęciu w zarząd na podstawie pkt 2 i 3 ust. 2 art. 20 poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym niewykonywania przez właściciela budynku zarządu bądź wykonywania go niewłaściwie. Tymczasem jak wynika z treści decyzji Nr [...] podjęta ona została na wniosek (o przejęcie w zarząd nieruchomości) "dotychczasowego administratora" Ł. O. a więc osoby, która z pewnością nie była właścicielem budynku. Już sam fakt rozpatrzenia tego wniosku naruszał art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo lokalowe, mimo że przepis ten nie został wskazany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, a dokładniej - wykreślony z tekstu poprzez maszynowe wstawienie w tym miejscu znaczka "x", bez żadnego omówienia o skreśleniu. Dalej organ stwierdził brak rękojmi należytego sprawowania dotychczasowego zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie, z uwagi na wiek i stan zdrowia wnioskodawczyni. Jako podstawa prawna wskazane zostały pkt 2 i 3 przepisu 20 ust. 2 Prawa lokalowego z 1974 r., przy czym brak w decyzji ustaleń przemawiających za zastosowaniem chociażby jednego z tych przepisów, mających jak wskazano wyżej charakter alternatywny. Jeżeli bowiem zarząd w ogóle nie jest sprawowany, a tak trzeba byłoby przyjąć w okolicznościach niniejszej sprawy wobec śmierci likwidatora i braku organu zarządzającego spółki będącej właścicielem budynku, to nie może być jednocześnie sprawowany niewłaściwie. Przy czym w przedmiotowej decyzji nie stwierdzono niewłaściwego sprawowania zarządu, tylko uznano za uzasadniony wniosek Ł. O. usprawiedliwiony jej wiekiem i stanem zdrowia, a zatem jak słusznie zauważa SKO, niejako rozstrzygnięto dopiero na przyszłość możliwość nienależytego sprawowania zarządu. W ocenie Sądu decyzja z dnia 12 czerwca 1984 r. rażąco narusza prawo, poprzez tak dalece wadliwe przeprowadzenie postępowania, że przyjmując za uzasadnione okoliczności pozaustawowe i rozpatrując jako wniosek pismo osoby nieuprawnionej do zarządu majątkiem właściciela (Spółki A) doprowadziło organ do odbioru zarządu poprzez zastosowania norm prawa materialnego regulujących odmienne sytuacje i wzajemnie się przez to wykluczających. Sąd podziela w tej kwestii zarówno przytoczone wyżej ustalenia SKO jak i ocenę prawną przedmiotowej decyzji co do naruszenia prawa materialnego. Zasadnie Kolegium podnosi również naruszenie przepisu art. 28 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji z dnia 12 czerwca 1984 r.), przez co przedmiotowa decyzja skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, to jest do Ł. O., zamiast do Spółki A. Trzeba zauważyć, że fakt śmierci likwidatora Spółki znany był organowi wydającemu decyzję o przejęciu w zarząd i mimo to organ ten bez zapewnienia udziału właściciela (Spółki A) pozbawił go zarządu, kierując jednocześnie decyzję do osoby, która z pewnością uprawnień właściciela nie posiadała. Jak trafnie zauważa SKO, jest to dodatkowa wada decyzji będącej przedmiotem nadzoru, oparta na przepisie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, która rozpatrywana samodzielnie nie uzasadniałaby stwierdzenia jej nieważności z uwagi na treść art. 156 § 2 w związku z art. 159 § 1 kpa, jednakże przesądzające dla prawidłowości obu kontrolowanych rozstrzygnięć SKO jest uznanie rażącego naruszenia prawa przy podjęciu przedmiotowej decyzji. Nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organu. Prawidłowo SKO uznało, że jest organem właściwym rzeczowo w rozumieniu art. 157 § 1 oraz art. 17 kpa do rozstrzygnięcia sprawy nieważności decyzji terenowego organu administracji, podjętej na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy Prawo lokalowe (w tekście jednolitym tej ustawy opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 1987 r., Nr 30, poz. 165 zmieniona została numeracja przepisów ustawy, dotychczasowa treść art. 20 oznaczona została numerem artykułu 25). Zgodnie zaś z art. 55 ust. 1 tej ustawy w sprawach lokalowych i mieszkaniowych zastrzeżonych dla terenowych organów administracji państwowej orzeka w pierwszej instancji naczelnik gminy (miasta i gminy) – na terenie gminy (miasta i gminy). Wskazać trzeba, że ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe została uchylona przez art. 67 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509), tym samym w dacie skarżonego rozstrzygnięcia nie obowiązują przepisy prawa materialnego, które były podstawą przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy. Nie istnieją również organy, których kompetencje wynikały ze wskazanej ustawy; w wyniku reform z 1990 r. zniesione zostały rady narodowe i organy administracji należące do systemu rad, określane mianem "terenowych organów administracji państwowej". W efekcie tych reform skonstruowany został samorząd terytorialny (ustawą z dnia 8 marca 1990 r., tekst jednolity Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74), gdzie na poziomie gminy organem stanowiącym i kontrolnym jest rada gminy a organem wykonawczym wójt (burmistrz lub prezydent miasta) (patrz: ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). _@KON@_Jak stanowi art. 39 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, wójt wydaje d_@POCZ@__@KON@_ecyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, zaś od_@POCZ@__@KON@_ _@POCZ@__@KOdecyzji wydanej przez wójta lub organ, o którym mowa w ust. 4, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym kontekście dla oceny zarzutu zarówno skargi jak i odwołania istotne znaczenie, jak słusznie zauważa SKO, ma _@KON@_ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198). Zgodnie z jej art. 1 pkt 13 cz. A. lit. g) do właściwości organów gminy przechodzą - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w szczególności zaś orzekanie o przejęciu w zarząd budynków stanowiących własność osób fizycznych (art. 25 ust. 2 i 3 Prawa lokalowego, według numeracji ustalonej tekstem jednolitym opubl. w Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165, z póżn. zm.). Stosownie zaś do treści art. 1 ust. _@POCZ@__@KON@_1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79 poz. 856, z późn. zm) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z póżn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej._@POCZ@__@KON@_ Zgodnie z art. 2 tej ustawy, w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Wskazany przez SKO przepis art. 17 kpa, w aktualnym brzmieniu, stanowi także przepis ustrojowy, określający pojęcie organów wyższego stopnia przewidujący w pkt 1, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W konsekwencji powyższych unormowań za trafne należy uznać stanowisko SKO przyjmujące jako kryterium właściwości domniemanie kompetencji gminy wynikające z przytoczonego wyżej przepisu art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej (...), co z kolei oznacza, że organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego (a więc w sprawach, należących do zadań własnych gmin) będzie samorządowe kolegium odwoławcze. Nie ma bowiem przepisu szczególnego, który by to domniemanie obalił. Na poparcie powyższych twierdzeń przywołać można stanowisko zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 105/4, (ONSA WSA z 2005 r., Nr 4, poz. 81), z którego wynika, że wskazując organ wyższego stopnia właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie nieobowiązującej już normy prawnej należy ustalić, czy zadania związane z kompetencja wynikającą z tej normy są zadaniami realizowanymi w obecnym stanie prawnym przez organy administracji rządowej czy też organy samorządu terytorialnego; w tym drugim wypadku – czy pozostają w zakresie zadań własnych czy zleconych, a ponadto, czy jest ustawa, która wskazując inny organ właściwy do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego. Badanie właściwości rzeczowej SKO w świetle tak opisanych kryteriów daje w ocenie Sądu odpowiedź twierdzącą. Dodatkowo można wskazać, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 290/06 (vide: akta sprawy KS 95/06), w którym stwierdzono nieważność decyzji SKO z dnia 27 lutego 2006 r. Nr [...] oraz decyzji z dnia 6 października 2005 r., Nr [...], podjętych w sprawie nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 12 czerwca 1984 r., na skutek wniosku kuratora Spółki A (wówczas nieumocowanego należycie) WSA dopatrzył się jedynie (z urzędu) wady nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, nie stwierdzając naruszenia pkt 1, który dotyczy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie Sądu oznacza to, że WSA w powołanym wyroku nie miał wątpliwości (którą musiałby powziąć z urzędu) co do właściwości rzeczowej samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie nieważności przedmiotowej decyzji. Niezasadny jest również zarzut braku udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym Skarbu Państwa reprezentowanego przez starostę. Trafnie SKO wskazuje na przepis art. 36 ust. 3 pkt 3-5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), zgodnie z którymi Skarb Państwa przejmuje określone w nich zobowiązania wynikające z orzeczeń sądowych, decyzji czy działania określonych organów. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Kolegium, że niniejsza sprawa administracyjna nie dotyczy zobowiązań, które zostały objęte dyspozycją tego przepisu. Przywołać w tym miejscu można wyrok Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 9 czerwca 1998 r., II CKU 174/97 (LEX Polonica nr 335297, Prokuratura i Prawo - dodatek 1999/1 poz. 31), w którym stwierdza się, że "przejście na gminy praw rzeczowych Skarbu Państwa zostało uregulowane w rozdziale 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191). Natomiast skutki prawno-obligacyjne powstania gmin zostały uregulowane w art. 36, wśród przepisów przejściowych powołanej ustawy. W artykule tym ustawodawcy chodziło o wyrażenie reguły, zgodnie z którą w niektórych stosunkach zobowiązaniowych z udziałem Skarbu Państwa następuje zmiana podmiotu polegająca na tym, że w miejsce Skarbu Państwa wchodzi właściwa gmina. Zmiana podmiotu następowała przy tym z mocy prawa według stanu prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. i z tym właśnie dniem. Kategoria stosunków zobowiązaniowych, do których odnosiła się wspomniana zmiana podmiotów nie została w omawianym art. 36 określona w sposób precyzyjny i dlatego przepis ten wymagał wykładni. Z brzmienia ust. 3 art. 36 wynikało, że przewidziano w nim wyjątek od zasady wyrażonej w ustępie 1, m.in. w odniesieniu do zobowiązań związanych z zadaniami określonymi w art. 34 ust. 3 powołanej ustawy. Z zestawienia art. 36 ust. 3 z art. 34 ust. 3 wynikało zatem, że za zobowiązania Skarbu Państwa - byłych terenowych organów administracji państwowej, jeżeli dotyczyły one zadań wymienionych w art. 34 ust. 3, odpowiedzialność ponosił - po dniu 27 maja 1990 r. - Skarb Państwa. Podziału zadań między organy gmin a organy administracji państwowej dokonano ustawą z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 1990 r. Nr 34 poz. 198 ze zm.). Na tle art. 36 powoływanej wyżej ustawy w jego pierwotnym brzmieniu, Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 stycznia 1992 r. III CZP 145/91 (OSNCP 1992/9 poz. 149) wyjaśnił, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. 1990 r. Nr 16 poz. 95 ze zm.) odpowiedzialność za powstałą przed tą datą szkodę - spowodowaną wydaniem przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego decyzji administracyjnej dotkniętej nieważnością i uchylonej w związku z tym przez organ nadzoru, jeżeli nieważna decyzja administracyjna została wydana w zakresie kompetencji, które z mocy ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 1990 r. Nr 34 poz. 198 ze zm.) z dniem 27 maja 1990 r. przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej - ponosi Skarb Państwa". Jak wskazano wyżej, kompetencje w zakresie art. 25 ust. 2 ustawy Prawo lokalowe (numeracja za tekstem jednolitym tej ustawy z 1987 r.), z mocy przywołanego wyżej art. 1 pkt 13 cz. A. lit. g ustawy z dnia 17 maja 1990 r. przeszły do właściwości organów gminy jako jej zadania własne, zatem Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania i wierzytelności z nimi związane, co oznacza, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż powinien być stroną niniejszego postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że kwestia odszkodowania za utracone korzyści z tytułu przejęcia w zarząd budynku położonego przy ul. [...] [...] (obecnie nr [...]) jest przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym w G. Wydziałem I Cywilnym, toczącym się z powództwa kuratora Spółki A przeciwko Gminie K. (vide: fotokopia pozwu, odpowiedzi na pozew w sprawie I C 579/08 oraz innych dokumentów związanych ze sprawa cywilną, w aktach administracyjnych I instancji). Z tego właśnie faktu skarżąca Gmina wywodzi swój interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu jako strona, w rozumieniu art. 28 kpa (vide: oświadczenie pełnomocnika Gminy złożone na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. k. 25). W związku z powyższym, jeżeli interes prawny Gminy K. wynika z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przewidującym, że zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się, z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin, to w sposób oczywisty interesu prawnego nie może mieć Skarb Państwa, który przejmuje takie zobowiązania i wierzytelności w zakresie wynikającym z art. 36 ust. 3 pkt 2 w związku z ust. 1 tej ustawy. Innymi słowy, gdyby w niniejszej sprawie stroną postępowania musiałby być Skarb Państwa, jak błędnie uważa skarżący, to tym samym interesu prawnego nie miałaby Gmina. W konsekwencji powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że dwukrotnie rozstrzygające w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało właściwej oceny prawnej kwestii zastosowania przepisu art. 20 ust. 2 ustawy Prawo lokalowe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Nr [...] z dnia 12 czerwca 1984 r., a opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych przyczyn, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę jako niezasadną należało oddalić.