II GSK 827/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Monika Tutak - Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1078/09 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia po wznowieniu postępowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. - Rejon Dróg Wojewódzkich w N. S. dnia [...] lipca 2004 r. przeprowadził kontrolę pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] relacji N. T. – S. S. W wyniku kontroli stwierdzono, że w pasie drogowym w miejscowości K. znajdowała się tablica reklamowa sklepu rolno-ogrodniczego, o łącznej powierzchni rzutu poziomego 2,4 m2, należąca do J. G. i umieszczona tam bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie reklamy i wymierzył J. G. karę pieniężną w kwocie 14.112,00 zł za zajęcie pasa drogowego w terminie od 1.07.2004 r. do 27.07.2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdziło nieważność wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. z uwagi na to, że została ona skierowana do J. G., który nie był stroną w sprawie. W ocenie SKO treść reklamy i wpis do ewidencji działalności gospodarczej wskazują, że właścicielem reklamy jest J. G. która powinna być stroną postępowania o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie reklamy i wymierzył J. G. karę pieniężną w kwocie 35.352,00 zł za zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 lipca 2004 r. do 9 marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. wznowiło postępowanie administracyjne w tej sprawie – na wniosek J. G., która przedstawiła nieznany wcześniej organowi dowód w postaci mapy katastralnej terenu z dnia [...] lipca 2007 r. W ocenie strony z mapy wynika, że reklamy nie umieszczono na działce nr [...] stanowiącej pas drogowy, ale na działce nr [...], czyli poza pasem, bowiem granica pasa drogowego pierwotnie przebiegała w linii prostej, natomiast po zmianach przebiega półkoliście i okoliczność ta ma znaczenie dla wznowienia postępowania. SKO w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówiło uchylenia dotychczasowej decyzji, stwierdzając, iż stan prawny działki nr [...] ustalono prawidłowo na podstawie mapy zasadniczej i ewidencyjnej oraz wypisu z ewidencji gruntów, co pozwoliło ustalić, że działka nr [...] obejmuje pas drogowy. W pasie drogowym znajduje się więc reklama firmy strony, niezależnie od tego, czy granica pasa drogowego przebiega w linii prostej, czy półkoliście. Ponadto, mapę przedłożoną przez stronę sporządzono w dniu [...] lipca 2007 r., a zatem po wydaniu decyzji przez organ, toteż nie może ona stanowić przesłanki wznowienia postępowania. Okolicznością taką nie może również być postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr [...] a [...] i kwestionowanie na tej podstawie przebiegu granic pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Tak samo rzecz się ma w przypadku podanych we wniosku roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczenie nieruchomości strony pod tę drogę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. SKO w K. utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdził, iż podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie wznowieniowe, istotne jest zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego . (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W szczególności istotnym jest stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na którą powołuje się strona skarżąca. Zdaniem Sądu, jest niewątpliwym, że w chwili wydania decyzji ostatecznej, której uchylenia domaga się skarżąca, tj. w dniu [...] czerwca 2007 r., przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr [...] był niesporny. Sąd zauważył, że niespornym był również fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym, tj. w działce nr [...], a przedstawiona przez stronę skarżącą decyzja Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Województwo M. własności nieruchomości położonej we wsi K. gm. Ł., składającej się z parceli gruntowej nr [...] o pow. [...] ha wchodzącej m.in. w skład działki ewidencyjnej nr [...] – zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] "N. T. – Cz. – K. – Z. – S. S.", potwierdza prawidłowość ustalenia przez organy administracyjnych zarówno granic pasa drogowego, jak i ustawienia reklamy w pasie drogowym. Sąd podzielił stanowisko organu administracji, że strona nie przedstawiła żadnego dokumentu i nie zostały ujawnione żadne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi wydającemu decyzje, co w ocenie Sądu powoduje, że brak jest przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła J. G. i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wnosząca skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: a) naruszenie prawa procesowego – art. 273 § 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na ustalenie, iż okoliczności faktyczne i środki dowodowe wskazują, iż w sprawie nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, wobec postawienia reklamy przez stronę na własnym gruncie, poza pasem drogowym, a nie, jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku, w granicach pasa drogowego z pominięciem okoliczności jej postawienia, w sytuacji, gdy J. G. postawiła reklamę w przekonaniu, że czyni to na swej własności i poza pasem drogowym. Autor skargi kasacyjnej podniósł w ramach tego zarzutu, że wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r. (V SA 1831/00) wskazuje, iż nowe dowody to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn), co odnosi się także do przedstawionych przez J. G. dowodów w postaci mapy inż. Z. W. oraz decyzji komunalizacyjnej Wojewody M. potwierdzających zasadność skargi od decyzji SKO oraz naruszenie prawa skarżonym kasacją wyrokiem z 14 grudnia 2010 r. Autor skargi kasacyjnej wskazał także, iż wyroki z 21 maja 2002 r. (III RN 69/01, III RN 70/01, III RN 72/01, III RN 73/01 i III RN 74/01), zapadły w podobnych stanach faktycznych i zawierają analogiczne rozstrzygnięcia jak wyrok z 6 marca 2002 r., sygn. akt III RN 75/01 (publik. OSNAPiUS z 2002 r. nr 17, poz. 401), według którego wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) powinno nastąpić nie tylko z uwagi na ujawnienie nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji oraz nieznanych organowi, który ją wydał, co tym samym uzasadnia zarzut: b) naruszenia prawa materialnego – art. 2 do 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie stanu wpisanego do ksiąg wieczystych i wynikających z tego domniemań zgodności z rzeczywistym stanem prawnym i rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych oraz naruszenie art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i § 11 ust. 3, § 10 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). W uzasadnieniu podniesionych zarzutów autor skargi kasacyjnej stwierdził m.in., że w dacie umieszczenia reklamy J. G. była przekonana o przysługującym jej prawie własności gruntu, na którym stawiała reklamę i że jest to grunt położony poza pasem drogowym drogi wojewódzkiej nr [...]. W ocenie autora skargi kasacyjnej, organy prowadzące postępowanie nie zidentyfikowały miejsca, w którym stała reklama i nie wykazały, aby jej umieszczenie było działaniem samowolnym, a brak odnośnych ustaleń w treści zaskarżonej decyzji czyni ją wadliwą, ponieważ naruszającą prawo materialne, bowiem wznowienie postępowania następuje nie tylko z uwagi na ujawnienie nowych dowodów, ale także z uwagi na zaistnienie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności fatycznych. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 oraz 151 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do naruszenia przez organ administracji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Przede wszystkim należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zasadniczo ogranicza się do zrelacjonowania postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej, zaś – wbrew wymogowi przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. – podstawa prawna rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym dokonanie oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający wniesioną skargę kasacyjną. Podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji w istocie nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ administracji publicznej przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które to naruszenie – zdaniem autora skargi kasacyjnej – polegało na zaniechaniu oceny wskazanej przez skarżącą okoliczności innego, niż przyjętego przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. w decyzji z dnia [...] marca 2007 r., usytuowania granic pasa drogowego drogi publicznej w miejscowości K. Strona skarżąca podniosła bowiem w skardze do Sądu pierwszej instancji, że Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. nie był znany fakt postawienia reklamy na jej własnym gruncie, poza pasem drogowym, co miało stanowić przesłankę wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdy tymczasem organ administracji stwierdził, że przesłanką tą był dowód w postaci mapy, sporządzonej w dniu [...] lipca 2007 r. przez geodetę Z. W. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji przywołał jedynie decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Województwo M. własności nieruchomości, wchodzącej m.in. w skład działki ewidencyjnej nr [...] – zajętej pod drogę wojewódzką nr [...], która to decyzja, w ocenie Sądu, ma potwierdzać prawidłowość ustalenia przez organy administracji zarówno granic pasa drogowego, jak i ustawienia reklamy w pasie drogowym. Mając na uwadze ten dowód, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż podziela stanowisko organu, że strona nie przedstawiła żadnego dokumentu i nie zostały ujawnione żadne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi wydającemu decyzje. Co więcej, Sąd stwierdził, że jest niewątpliwym, iż w chwili wydania decyzji ostatecznej (w dniu [...] czerwca 2007 r.) przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr [...] był niesporny, jak też niespornym był fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym, tj. w działce nr [...]. Przedstawione wyżej kategoryczne stwierdzenia nie uwzględniają jednak tego, że strona wnosząca skargę wskazała na zupełnie inną, w jej ocenie istotną dla sprawy, nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji i nieznaną organowi, który wydał decyzję, a mianowicie okoliczność usytuowania reklamy poza działką gruntu oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], co jej zdaniem było konsekwencją mylnego ustalenia przez organ administracji przebiegu granicy pomiędzy tą działką, a działką oznaczoną nr [...]. Podnieść należy, że skoro ta właśnie okoliczność wskazana została wprost jako przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to jej istnienie (spełnienie) winno być przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolujący decyzję SKO w K. Jest przy tym oczywiste, że zupełnie inną kwestią jest to, czy i w jaki sposób ta okoliczność została udowodniona, jak też czy żądanie strony może zostać uwzględnione, a więc czy uchylenie dotychczasowej decyzji jest konieczne wobec stwierdzenia istnienie podstaw do jej uchylenia określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zauważyć należy, że ocena wskazanej przez wnoszącą skargę kasacyjną okoliczności, dokonywana przez pryzmat przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie mogła ograniczać się tylko do ogólnikowego odniesienia do jednego z dostarczonych przez J. G. dowodów, który miał co prawda potwierdzić tę okoliczność, ale nie był to jedyny dowód (wskazany przez stronę), co Sąd pierwszej instancji pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto budzi wątpliwości prawidłowość wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że zarówno przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr [...] był niesporny, jak też niespornym był fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym, tj. w działce nr [...]. Ocena ta nie poddaje się kontroli, bowiem Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jej motywów, pomijając przy tym to, że J. G. konsekwentnie kwestionowała fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym i nie można przyjąć, że okoliczność ta była bezsporna. Całkowicie więc niejasne są motywy przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji poglądu o oczywistym i niespornym usytuowaniu reklamy sklepu J. G. w pasie drogowym, zwłaszcza, że w aktach sprawy brak jest danych o dokonanych pomiarach geodezyjnych, które w sytuacji sporu co do posadowienia reklamy winny tę kwestię wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości. Z tych też względów zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a uznać należało za zasadny, co obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 273 § 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż Sąd ten nie rozpoznawał żądania wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, a tym samym nie mógł naruszyć przepisu art. 273 § 2 p.p.s.a., którego – co jest oczywiste – nie stosował. Po drugie, jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, to autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wykazania na czym to naruszenie miało polegać. Przypomnieć należy wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, w którym przytoczyć należy podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, co oznacza konieczność zarówno wskazania konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem wnoszącego skargę, został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, jak i sprecyzowania do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym ono polegało (zob. np.: wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., I FSK 306/08). Reasumując, skoro autor skargi kasacyjnej wadliwie sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to uchybienie to przesądza o bezzasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.