VII SA/Wa 157/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi D. R. i A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1998 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.), po wszczęciu postępowania na wniosek Zarządu Spółki T. Sp. z o.o. - stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2000 r. Organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. Starosta Powiatu W. zatwierdził projekt budowlany pawilonu handlowego i udzielił pozwolenia na wymianę istniejącego kiosku kwiatowego w liniach rozgraniczających ul. S. róg ul. M.w W. W uzasadnieniu wskazano, iż kiosk usytuowany jest przy prawym skrzydle Pałacu B. przy ul. S. w W.. Teren, na którym zlokalizowany został pawilon handlowy (działka nr ew. [...] obręb [..]) objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego ulicy S.. Do rejestru zabytków wpisany jest również Pałac B..przy ul. S.w W.. Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wynika z tego, iż w sytuacji, gdy inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno - budowlanej pomimo to zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, to decyzja pozwalająca na budowę jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia to wyeliminowanie jej z obrotu prawnego jako nieważnej, bo podjętej z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie inwestor miał obowiązek uzyskać ostateczną zgodę konserwatora zabytków na usytuowanie kiosku kwiatowego w miejscu wskazanym w projekcie. Wbrew jednak dyspozycji przywołanego wyżej art. 39 ust. 1 Starosta Powiatu W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wymianę istniejącego kiosku kwiatowego, którego projekt nie został uzgodniony. W ocenie organu I Instancji, wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę należy uznać za rażące naruszenie przepisów art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 21 ustawy o ochronie dóbr kultury, co stosownie do art. 156 § 2 pkt. 2 kpa powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania D.i A. R. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2009r., Nr [...]. Organ odwoławczy podniósł, iż pawilon handlowy, zlokalizowany jest przy prawym skrzydle Pałacu B. w W. Teren ten jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego ulicy S. (nr w rejestrze [..] decyzja z dnia [..] lipca 1965r.). Do rejestru zabytków wpisany jest również Pałac B. przy ul. S.(nr w rejestrze [...] decyzja z dnia [...] lipca 1965r.). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu budowę, inwestor winien był uzyskać pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót. Jak wynika z akt sprawy takie pozwolenie nie zostało wydane. Powyższy fakt został potwierdzony w piśmie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia 7 stycznia 2008r. jak również w wydanej przez Stołecznego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r., nakazującej D. R . i A. R. doprowadzić do jak najlepszego stanu zabytek - układ urbanistyczny ulicy S. w W. w rejonie ulicy M. - poprzez usunięcie umieszczonego niezgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami kiosku handlowego przy ul. S. w rejonie ul. M. w W.. W odniesieniu do zarzutu skarżących, że posiadali oni zezwolenie Wojewódzkiego Oddziału Ochrony Zabytków Województwa [...] organ wskazał, że zezwolenie na wykonanie robót budowlanych przez inwestora w obiekcie zabytkowym lub na terenie obiektu objętego ochroną zabytków może być podjęte po wydaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwolenia na dokonywanie czynności w formie decyzji. Nie stanowi pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków adnotacja na kopii projektu zagospodarowania terenu "akceptacja" wraz z datą 10 czerwca 2000r. oraz pieczęcią Wojewódzkiego Oddziału Ochrony Zabytków Województwa [...]. W przypadku, gdy inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo to zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, to decyzja pozwalająca na budowę jest obarczona tak istotną wadą prawną, że uzasadnia to wyeliminowanie jej obrotu prawnego jako nieważnej. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.R. i D. R. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż Wojewoda [...] w decyzji powołał się na brzmienie przepisu art. 39 ustawy Prawo budowlane obowiązujące na dzień 7 sierpnia 2009 r., nie zaś na dzień 4 grudnia 2000 r., kiedy to skarżący występowali do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 39 Prawa budowlanego w jego brzmieniu z 2009 r. przewidywał uzyskanie pozwolenia na prowadzenie robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, zaś w brzmieniu z grudnia 2000 r. przepis zakładał konieczność uzyskania zezwolenia, nie zaś pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ orzekający tej różnicy nie dostrzegł i uznał, że skoro inwestor nie dysponował prawomocną decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwalającą na realizację inwestycji, to nie mógł uzyskać pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały bez oceny całokształtu materiału dowodowego. Nie ulega wątpliwości, iż przed uzyskaniem decyzji budowlanej z dnia [...] grudnia 2000 r., skarżący uzyskali zezwolenie Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków Województwa [...], o czym świadczy fakt, iż na projektach budowlanych załączonych do akt sprawy widnieją naniesione pieczątki Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków Województwa [...], podpisy urzędnika tego organu oraz słowo "akceptacja" na każdym z załączonych projektów. W powołanym przez skarżących art. 39 obowiązującym na datę 7 sierpnia 2009 r. nie mam mowy o konieczności uzyskiwania decyzji. Zdaniem strony skarżącej, gdyby celem ustawodawcy była konieczność uzyskiwania zezwolenia w formie decyzji, to wprost zostałoby to wypowiedziane w przepisie. Skarżący działając w zaufaniu do organów administracji publicznej i w oparciu o decyzje wydane przez te organy wznieśli zgodnie z zaakceptowanym projektem pawilon i prowadzą w nim działalność handlową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana. Jedną z przesłanek, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W orzecznictwie dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno - gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenia prawa można ocenić jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07 nie publ.). Sąd podziela stanowisko organów, że badana w trybie postępowania nazdwyczajnego decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...]grudnia 2000r. dotknięta jest wadą nieważności. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, iż pawilon handlowy, zlokalizowany jest przy prawym skrzydle Pałacu B. w W. przy ul. S.. Zarówno Pałac B. jak i teren na, którym znajduje się pawilon objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków. Podstawowe zasady dotyczące prowadzenia prac budowlanych na obszarach lub w obiektach objętych ochroną zabytków zostały uregulowane przede wszystkim w ustawie o ochronie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003r. Przepisy tej ustawy stanowią podstawę do wydawania m.in. pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Pozwolenia te są wydawane w formie decyzji administracyjnej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Należy podkreślić, że uzyskanie pozwolenia organu ochrony zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku lub w jego otoczeniu nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, iż organy orzekające w trybie stwierdzenia nieważności słusznie uznały, iż postępowanie administracyjne dotyczące wydania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na terenie wpisanym do rejestru zabytków, było uzależnione od uprzedniego wydania, w odrębnym postępowaniu administracyjnym, toczącym się przed organami, właściwymi w sprawach ochrony zabytków, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych na takim terenie, przy czym to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pominięcie tej kwestii przez Starostę Powiatu W. skutkowało naruszeniem reguł postępowania dowodowego zawartych w art. 7 77 i 80 kpa. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podnieść należy, iż konsekwencją braku stosownej zgody konserwatora zabytków winna być odmowa udzielenia pozwolenia na budowę. Stąd też zasadnie przyjął organ w zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie rażąco naruszony został art. 39 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela także stanowisko, iż adnotacja na projekcie zagospodarowania przestrzennego oraz pieczątka organu nie stanowią wymaganej zgody na prowadzenie prac przez inwestorów. Zwrócić należy nadto uwagę, iż wskazana adnotacja na projekcie zagospodarowania przestrzennego jest nieczytelna i nie można jej interpretowac jako wyraz " akceptacja". W przypadku, gdy decyzja z dnia [...] grudnia 2000r. obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to Wojewoda [...] korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany był do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, organy nie przekroczyły również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).