IV SA/Wr 9/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), , Protokolant Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na zarządzenie Prezydenta Wrocławia z dnia 2 czerwca 2009 r. nr 6460/09 w przedmiocie zatwierdzenia listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy o remont lokalu I. uchyla § 2 zarządzenia Prezydenta Wrocławia z dnia 2 czerwca 2009 r. nr 6460/09 w sprawie zatwierdzenia listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy o remont lokalu przeznaczonego do remontu wykonywanego we własnym zakresie i na koszt przyszłego najemcy w części wyłączającej lokal położony we Wrocławiu przy ul. H.B. [...] z opublikowanego wykazu wymienionego w § 1 (o którym stanowi § 2 zarządzenia), określonego w pkt 2 załącznika nr 2; II. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz A. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. zwraca A. M. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu różnicy między kosztami pobranymi a należnymi, wpłaconą Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu tytułem wpisu; IV. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego zarządzenia. W dniu 2 czerwca 2009 r. Prezydent Wrocławia wydał zarządzenie nr 6460/09 w sprawie zatwierdzenia listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy o remont lokalu przeznaczonego do remontu wykonywanego we własnym zakresie i na koszt przyszłego najemcy. W § 2 tego zarządzenia zawarty został następujący zapis: "Z opublikowanego wykazu wymienionego w § 1 wyłącza się 11 lokali mieszkalnych określonych w zał. nr 2 do niniejszego zarządzenia". Opublikowany wykaz to lista osób zakwalifikowanych do wskazania lokalu mieszkalnego przeznaczonego do remontu wykonywanego we własnym zakresie i na koszt przyszłego najemcy. Z listy tej, wskazanym powyżej załącznikiem nr 2 do zarządzenia, wyłączony został lokal przy ulicy H. B. [...], w myśl projektu listy imiennej osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy o remont lokali zatwierdzonej zarządzeniem Prezydenta Wrocławia nr 5820/09 z dnia 27 marca 2009 r., przeznaczony dla A.M. Pismem z dnia 4 grudnia 2009 r. A.M. wniosła skargę na omawiane zarządzenie Prezydenta Wrocławia w zakresie dotyczącym tego lokalu. Wskazanemu zarządzeniu zarzuciła rażące naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji RP poprzez wyłączenie 11 lokali z listy lokali przeznaczonych do remontu na koszt przyszłego najemcy, podczas gdy brak jest podstawy prawnej takiego działania, a organ nie zastosował żadnego obiektywnego kryterium, oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wyłączenie z wykazu opublikowanego w dniach 17 listopada 2008 r. do 16 grudnia 2008 r. tylko tych lokali, o które wnioski złożyły osoby, których przynajmniej jeden z rodziców jest pracownikiem Urzędu Miejskiego Wrocławia. W motywach uzasadnienia wniesionej skargi podała, że zaskarżonym Prezydent Wrocławia zatwierdził imienną listę 117 osób, z którymi może być zawarta umowa o remont lokalu we własnym zakresie i na koszt przyszłego najemcy, utworzoną w wyniku rozpatrzenia ofert złożonych na jeden z lokali umieszczonych w wykazie lokali opublikowanym w dniach od 17 listopada 2008 r. do 16 grudnia 2008 r. oraz wyłączył z tego wykazu 11 lokali mieszkalnych, w tym również lokal, na który ofertę złożyła skarżąca, nie uwzględniając jej w zatwierdzonej imiennej liście. W piśmie z dnia 5 czerwca 2009 r. skarżąca zwróciła się z prośbą o przywrócenie jej na wyżej wskazaną listę, a pismem z dnia 28 lipca 2009 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W odpowiedzi z dnia 5 listopada 2009 r., doręczonej skarżącej dnia 12 listopada 2009 r., organ wskazał, iż jego działanie nie jest bezprawne, bowiem zastrzegł możliwość wyłączenia lokali z przedmiotowego wykazu bez podania przyczyny. Kwestionując powyższe stanowisko skarżąca stwierdziła, że postępowanie w sprawie przydzielenia lokalu do remontu wykonywanego we własnym zakresie i na własny koszt najemcy reguluje w sposób szczegółowy uchwała Rady Miejskiej Wrocławia nr XXXVII/2420/05 z dnia 21 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. nr 31, poz. 444), zwana dalej uchwałą. Postępowanie to rozpoczyna się zgodnie z § 12 ust. 3 uchwały od złożenia wniosku mieszkaniowego, który skarżąca skutecznie złożyła. Następnie składała ankiety weryfikacyjne na zasadzie § 12 ust. 3a uchwały, które każdorazowo podlegały pozytywnej weryfikacji na okoliczność spełnienia warunków określonych w § 12 ust. 2 uchwały. W dniach od 17 listopada 2008 r. do 16 grudnia 2008 r. organ podał do publicznej wiadomości listę 128 lokali przeznaczonych do remontu, a skarżąca wskazała pisemnie jeden z lokali umieszczonych w publikowanym wykazie, tj. lokal przy ul. H. B. [...] (§ 12 ust. 5 uchwały). Po ocenie punktowej zgodnie z załącznikiem stanowiącym integralną część uchwały, Prezydent wydał zarządzenie nr 5820/09 z dnia 27 marca 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy o remont lokalu przeznaczonego do remontu wykonywanego we własnym zakresie i na koszt przyszłego najemcy, zgodnie z którym umowy o remont lokalu mogły być zawarte ze 123 imiennie określonymi osobami, m.in. ze skarżącą. W związku z umieszczeniem na projekcie listy z dnia 27 marca 2009 r. nazwiska skarżącej i mimo braku naruszenia przez nią jakichkolwiek zasad podmiotowego zakresu najmu określonych w uchwale, niezrozumiałe jest wydanie kolejnego zarządzenia nr 6460/09 z dnia 2 czerwca 2009 r. z pominięciem skarżącej, bowiem zgodnie z wyżej wymienioną uchwałą, zmiana taka może być jedynie konsekwencją wniesienia zastrzeżenia do projektu listy przez innego wnioskodawcę (§ 12 ust. 8 i 9), co jednak w tym wypadku nie miało miejsca. W załączniku nr 2 do zaskarżonego zarządzenia określa się 11 lokali wyłączonych z wykazu opublikowanego dnia 17 listopada 2009 r., w tym 5 lokali pominiętych uprzednio w projekcie listy zatwierdzonym w zarządzeniu nr 5820/09 Prezydenta Wrocławia w związku z brakiem ofert na nie złożonych oraz 6 innych lokali, do których w wyżej wymienionym projekcie listy przypisano już nazwiska osób zakwalifikowanych do wskazania lokalu mieszkalnego przeznaczonego do remontu. Po drugie, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa. Uchwała Rady Miejskiej Wrocławia nr XXXVII/2420/05 z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wrocław nie przewiduje uprawnienia organu wykonawczego do wyłączania lokali mieszkalnych w trakcie postępowania w niej określonego. Wykroczenie organu wykonawczego poza ramy zasad określonych uchwałą oznacza, iż organ nie działał na podstawie i w granicach prawa. Nie może też być mowy o skutecznym jednostronnym zastrzeżeniu, iż organ może wyłączyć lokale z wykazu bez podania przyczyny, skoro działanie takie nie ma podstawy prawnej. Wyłączenie lokali z wykazu nie zostało poprzedzone żadnymi obiektywnymi przyczynami, jak np. zły stan techniczny budynku, w którym mieści się lokal, utrata przez Gminę tytułu prawnego do lokalu, wyrok sądu co do konkretnego lokalu, itp. Organ nie kierował się żadnymi przesłankami obiektywnymi, które mogłyby podlegać weryfikacji. Nie uzasadnił takiego działania. Wprawdzie spełnienie kryteriów zawartych w uchwale rady nie stanowi podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, to jednak każdy akt gospodarowania zasobem mieszkaniowym, w wyniku którego nie zostaje zawarta umowa najmu z osobą, która spełnia wszystkie wymagane prawem kryteria, powinien być uzasadniony, również pod tym względem, by uchronić się od zarzutu ewentualnego braku gospodarności w tym zakresie. Zauważyła, że jedyną przyczyną wyłączenia przedmiotowych lokali, do których w projekcie listy z dnia 27 marca 2009 r. przypisano już nazwiska osób zakwalifikowanych do wskazania lokalu mieszkalnego przeznaczonego do remontu, był fakt, iż wnioskodawcami w przypadku każdego z nich byli zstępni pracowników Urzędu Miejskiego Wrocławia. Zarzuciła, że organ, decydując o wyłączeniu lokali, nie kierował się zatem kryteriami obiektywnymi, ale subiektywną próbą profilaktycznego zabezpieczenia przed ewentualnymi zewnętrznymi zarzutami nadużyć. Działał z nastawieniem na określony cel, czego konsekwencją jest to, iż przekraczając swoje uprawnienia, sam wypełnił znamiona czynu zabronionego. tj. nadużycia władzy. Podkreśliła, że żaden z przepisów powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nie wyłącza z osób ubiegających się o najem lokalu komunalnego osób będących pracownikami Urzędu Miejskiego (nawet Wydziału Lokali Mieszkalnych), a tym bardziej członków ich rodzin. Z uwagi na konstytucyjnie zagwarantowaną równość obywateli wobec prawa, jeżeli osoby ubiegające się o lokal do remontu z mieszkaniowego zasobu gminy, spełniają wszelkie wymagane przepisami przesłanki, to okoliczność zatrudnienia ich rodziców w jednostkach urzędu miejskiego nie powinna mieć żadnego znaczenia w postępowaniu dotyczącym przyznania lokalu komunalnego. Wykluczenie takich osób, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i uzasadnionych przyczyn, może być uznane za dyskryminację, a z pewnością za działanie niezgodne z prawem. Powyższe praktyki naruszają zdaniem skarżącej przede wszystkim konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wynikającą bezpośrednio z art. 32 Konstytucji RP. Zasada równości wobec prawa stanowi nie tylko podstawę demokratycznego porządku prawnego, ale przede wszystkim jest źródłem praw i wolności człowieka i obywatela. Zasada ta jest jednym z fundamentów demokratycznego porządku prawnego odnoszącym się zarówno do sfery stanowienia, jak i stosowania prawa. Idea ta bezspornie stanowi ważny element obowiązującej w Polsce koncepcji praw, wolności i obowiązków człowieka i obywatela, jest bowiem jedną z podstawowych zasad państwa prawnego. Zawarte w art. 32 ust. 1 postanowienie nakazujące "równe traktowanie każdego" wyraża zasadę obowiązującą zwłaszcza w procesie tworzenia prawa, czyli tworzenia ustaw i innych norm prawnych. Przepisy stanowionego prawa nie mogą zawierać postanowień dyskryminujących lub przyznających przywileje. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy wręcz stwierdzić, iż "równość w prawie" oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych. Wszystkie podmioty prawa (sytuacje) charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96 i SK 6/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 121 oraz w sprawie K 6/89, OTK 1989, s. 107-108). Podejmowanie decyzji zgodnych z kompetencjami nie oznacza bowiem swobodnego rozstrzygania spraw. Wykreślenie niektórych lokali/osób z listy ostatecznej - bez wskazania rzeczywistej ,a nie pozornej podstawy prawnej takiego działania może oznaczać, że każdorazowo Prezydent może wyłączyć lokale/osoby, które mu nie odpowiadają, kierując się li tylko dyskrecjonalną władzą. Tego rodzaju praktyki nie da się pogodzić z jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego - zasadą praworządności (zob. art. 7 Konstytucji - Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Skarżąca zauważyła, iż w opisanym wyżej postępowaniu Prezydenta Wrocławia brak pewnej konsekwencji. Otóż, podejmując decyzję Prezydent podkreślał, iż korzysta z uprawnienia do wyłączenia określonych lokali z listy ostatecznej, bez podania przyczyny. W istocie, w ocenie skarżącej, działanie Prezydenta nie miało podstaw prawnych. Jak wynika bowiem z wyjaśnień Wiceprezydenta Wrocławia (pismo z dnia 5 listopada 2009 r.) oraz z uzasadnienia do uchwały Rady Miejskiej nr XXXVIII/1249/09 z dnia 24 września 2009 r. w sprawie skargi na Prezydenta Wrocławia, przesłanką działania Prezydenta było wyeliminowanie z kręgu osób wyznaczonych do zawarcia stosownych umów członków rodzin pracowników Urzędu Miejskiego Wrocławia. Skoro u podstaw korekty zarządzenia leżały właśnie takie przesłanki uznać należy, iż działanie Prezydenta nosiło znamiona dyskryminacji. Postępowaniem swym Prezydent naruszył dyspozycję art. 7 Konstytucji, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Bez wątpienia wykluczenie osób wskazanych wyżej bez podstawy prawnej i wyłącznie z przyczyn opisanych w uzasadnieniu Prezydenta należy uznać za przejaw dyskryminacji. Na możliwość dopuszczenia się działań noszących znamiona dyskryminacji w przedmiotowej sprawie wskazywał także Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z dnia 10 czerwca 2009 r. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, iż zakaz dyskryminacji jest zasadą rangi Konstytucyjnej. Skoro zatem Prezydent, jako uzasadnienie decyzji, wskazał jedynie hipotetyczną ewentualność zaistnienia kolizji, podczas gdy nie przeprowadzono w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, przeto swym postępowaniem naruszył wszelkie reguły państwa prawa. Nadto, skarżąca zwróciła uwagę, iż jej matka nie była członkiem komisji powołanej do weryfikacji wniosków. Nie decydowała zatem o liczbie przyznanych punktów oraz nie uczestniczyła w przedmiotowym postępowaniu na żadnym etapie. Tak rygorystycznego podejścia (w zakresie wyłączenia ze sprawy) nie przewiduje żadna z obowiązujących procedur. Nawet instytucja wyłączenia sędziego nie sięga tak daleko. Swym uzasadnieniem Prezydent przyznał pośrednio, iż proces przydziału lokali nie został objęty prawidłowym nadzorem. Skoro więc, co do zasady, z procesu przydziału lokali wyłączeni zostali krewni urzędników, działanie takie jest bez wątpienia sprzeczne z przepisami Konstytucji, a zatem nielegalne. W tej sytuacji, jedynym rozwiązaniem postaje unieważnienie zarządzenia Prezydenta w zakresie wskazanym na wstępie skargi oraz przekazanie procesu weryfikacji wniosków firmie zewnętrznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Wrocławia wniósł o jej oddalenie. W motywach podniósł, że zarządzeniem nr 4767/08 z dnia 14 listopada 2008 r. ogłosił listę wolnych lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Wrocław, przeznaczonych do remontu wykonywanego we własnym zakresie i na koszt przyszłego najemcy. Załącznik do tego zarządzenia zawierał zastrzeżenie możliwości wyłączenia lokalu ujętego na liście bez podania przyczyny. Zarządzeniem nr 5820/09 z dnia 27 marca 2009 r. Prezydent Wrocławia zatwierdził projekt listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy o remont w/w lokali, a następnie zarządzeniem nr 6460/09 z dnia 2 czerwca 2009 r. zatwierdził listę osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy o remont lokalu mieszkalnego i wyłączył z listy 11 lokali, w tym lokal do remontu, o który wnioskowała skarżąca. Wydając to zarządzenie Prezydent Wrocławia skorzystał ze swojego prawa do wyłączenia lokali mieszkalnych z opublikowanego zarządzeniem nr 4767/08 z dnia 14 listopada 2008 r. wykazu mieszkań przeznaczonych do remontu. Zdaniem Prezydenta Wrocławia nie miało tu miejsca naruszenie prawa, a w szczególności przepisów powołanych w skardze przez skarżącą. Jakkolwiek, zdaniem Prezydenta Wrocławia, wyłączenie z wykazu lokali nie wymaga uzasadnienia, to w świetle zarzutów skargi wyjaśnił, co następuje. Pisemne wskazania przez wnioskodawców lokali ujętych na opublikowanym wykazie ewidencjonowane są w sposób elektroniczny, a dostęp do informacji elektronicznej mieli w czasie postępowania wszyscy pracownicy Wydziału Lokali Mieszkalnych Urzędu Miejskiego Wrocławia. Zachodziło więc uzasadnione przypuszczenie, że osoby pozostające w stosunku pokrewieństwa z pracownikami Urzędu Miejskiego mogły uzyskać informację o wskazaniach składanych przez inne osoby, a znając zasady kwalifikowania wnioskodawców (stanowiące załącznik do Uchwały nr XXXVII/2420/05 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wrocław), mogły składać oferty na lokale znając z góry wynik rozstrzygnięcia w przypadku konkretnego lokalu. To przypuszczenie potwierdza fakt, iż wnioskodawcy pozostający we wspomnianym stopniu pokrewieństwa zostali zakwalifikowani do przydzielenia poszczególnych lokali. Nieuprawniony jest więc zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP dotyczących równoprawnego traktowania obywateli. Wręcz przeciwnie, zaskarżone zarządzenie Prezydenta Wrocławia zmierza do przywrócenia równowagi prawnej obywateli poprzez zapewnienie każdemu równych praw. Nie może bowiem budzić wątpliwości fakt, iż nierównowaga prawna zachodzi nawet wówczas, gdy chociażby hipotetycznie jedna strona ma możliwość korzystania z informacji, do której dostępu pozbawiona jest inna strona. W zaistniałej sytuacji Prezydent Wrocławia musiał podjąć taką decyzję, gdyż zachodziło, jak wyżej wykazano, uzasadnione przypuszczenie, że niektórzy wnioskodawcy znajdowali się w uprzywilejowanej względem pozostałych sytuacji prawnej i faktycznej. Przepisy zarówno rangi konstytucyjnej, jak i inne wydane na konstytucyjnej podstawie nie różnicują w przedmiotowej sprawie obywateli i jak wyżej wykazano zaskarżone zarządzenie takiego zróżnicowania nie wprowadza. Zarówno ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jak i podjęta w oparciu o nią uchwała nr XXXVII/2420/05 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2005 r., nie pozbawia prawa do ubiegania się o gminne lokale mieszkalne krewnych pracowników samorządowych, jak również pracowników samorządowych. Zróżnicowanie praw następuje jednak wskutek zdarzeń faktycznych, stąd też powstała konieczność wydania zarządzenia, które zaskarżono. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis określa kompetencje organu wykonawczego gminy zakreślając granice jego uprawnień. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że uchwała Rady Miejskiej Wrocławia wiąże organ wykonawczy tylko w zakresie w niej oznaczonym. W przedmiotowej sprawie uprawnia go do stosowania szczególnego trybu najmu (lokale przeznaczone do remontu wykonywanego we własnym zakresie i na koszt przyszłego najemcy - rozdział 7 uchwały nr XXXVII/2420/05 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2005 r.). Spełnienie przez wnioskodawcę formalnych wymogów nie zwalnia Prezydenta Wrocławia z obowiązku oceny, czy nie doszło do naruszenia prawa innego niż niespełnienie wymogów formalnych. Każdy, w tym i organ władzy publicznej, zobowiązany jest bowiem, poczynając od norm konstytucyjnych, do przestrzegania prawa. Prezydent Wrocławia wydając zaskarżone zarządzenie uznał, że w podanych wyżej okolicznościach mogło dojść do naruszenia konstytucyjnej równości wobec prawa. Nie sposób też pominąć, że w odbiorze społecznym utrzymanie wcześniejszego rozstrzygnięcia może zrodzić przekonanie o szczególnych przywilejach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Sąd w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 402/09, który poniżej przywołał. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSA: WSA z 2008r, nr 6, poz. 90) przyjęto, że ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie jest podejmowaniem czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie uzyskała wpisu na listę oczekujących jest pozbawiona na tym etapie postępowania ochrony prawnej. Brak umieszczenia na liście oczekujących powoduje bowiem, że osoba ta nie będzie uwzględniona w toku proponowania wynajęcia poszczególnych lokali. Podniesiono w niej, że już z ustawy z dnia 21 marca 2001 r. wynika, że ustawa ta reguluje gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy (art. 1) w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art.4), przy czym mieszkaniowy zasób gminy określany jest publicznym zasobem mieszkaniowym (art. 2 ust. 1 pkt 11). Rozwiązanie przyjęte w tej ustawie, które nakłada na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5) wyraźnie wskazuje, iż ustawodawca rozpatrywanie i załatwianie takich wniosków kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynajmującego wynikające z przepisów prawa cywilnego. Realizacja tego zadania sprowadza się bowiem do dokonania oceny, czy określona osoba będąca członkiem wspólnoty samorządowej może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. To działanie ma wszelkie cechy załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, zarówno z uwagi na przedmiot sprawy, jak i organ powołany do załatwienia takiej sprawy, przy czym nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa nie daje podstaw do przyjęcia takiej prawnej formy załatwienia sprawy, ani sprawa załatwiana w drodze aktu lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z przepisu prawa. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest więc załatwieniem sprawy cywilnej, ale rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej podjętym przez organ samorządu, a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie i gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Wrocławia z dnia 2 czerwca 2009r., nr 6460/09 w sprawie zatwierdzenia listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy o remont lokalu przeznaczonego do remontu wykonywanego we własnym zakresie i na koszt przyszłego najemcy wskazać należy, że materialnoprawną podstawę jego wydania (poza art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym) stanowił przepis § 12 ust. 9 uchwały nr XXXVII/2420/05 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2005r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wrocław (Dz.Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2008r., nr 31, poz. 444). Przed przytoczeniem treści powołanego unormowania godzi się zauważyć, że w jednostce uchwały oznaczonej jako § 12 reguluje się przede wszystkim zasady postępowania w sprawie przydzielenia lokalu do remontu wykonywanego we własnym zakresie i na własny koszt najemcy. Zasady te obejmują złożenie wniosku mieszkaniowego rozpoczynającego postępowanie o przydzielenie lokalu do remontu (ust. 3), nakaz corocznej weryfikacji wniosku wraz z określeniem wynikłych stąd konsekwencji (ust. 3a-3c), podanie do publicznej wiadomości listy lokali przeznaczonych do remontu (ust. 4), pisemne wskazanie jednego z lokali umieszczonego w publikowanym wykazie przez zainteresowanych, którzy złożyli wnioski mieszkaniowe (ust. 5), ocenę punktową wniosków zgodnie z ustalonymi kryteriami (ust. 6), podanie projektu listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy o remont do publicznej wiadomości (ust. 7), możliwość zgłaszania przez wnioskodawców zastrzeżeń do projektu listy (ust. 8), ocenę prawidłowości naliczanych punktów oraz rozpatrywanie wniesionych zastrzeżeń (ust. 10). Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Wrocławia z dnia 2 czerwca 2009r. przepis § 12 ust. 9 cytowanej uchwały stanowi, że "po rozpatrzeniu zastrzeżeń wnioskodawców, tworzy się listę osób zakwalifikowanych do wskazanego lokalu i podaje do publicznej wiadomości na okres 30 dni". Z akt sprawy wynika, że skarżąca, po upublicznieniu listy lokali przeznaczonych do remontu, wskazała pisemnie jeden z lokali umieszczonych w wykazie (przy ul. H. B. [...] we W.), a następnie po pomyślnym przejściu kolejnych etapów procedury kwalifikacyjnej – została umieszczona pod numerem [...] projektu listy imiennej osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy o remont lokali zatwierdzonej zarządzeniem Prezydenta Wrocławia nr 5820/09 z dnia 27 marca 2009 r. Wprawdzie, zarządzenie organu gminy w sprawie zatwierdzenia projektu listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy o remont lokalu wydane w trybie art. 12 ust. 7 uchwały z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie wywołuje swoją mocą bezpośredniego skutku upoważniającego (uprawniającego) osobę umieszczoną na takiej liście do zawarcia z gminą cywilnoprawnej czynności umowy o remont lokalu ale, w wypadku, gdy pod adresem takiej osoby nie zostały skutecznie wniesione żadne zastrzeżenia stanowi podstawę (przesłankę, warunek) umieszczenia na ostatecznie zatwierdzonej liście osób zakwalifikowanych do zawarcia wskazanej umowy najmu. W konsekwencji, wcześniej zatwierdzony projekt listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy o remont lokalu, wobec których nie zgłoszono skutecznych zastrzeżeń, wskazuje podmioty uprawnione w przyszłości do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia cywilnoprawnej umowy o remont i najem lokalu. Mimo powyższego, mocą przepisu § 2 zarządzenia nr 6460/09 Prezydenta Wrocławia z dnia 2 czerwca 2009 r. w sprawie zatwierdzenia listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy o remont lokalu przeznaczonego do remontu wykonywanego we własnym zakresie i na koszt przyszłego najemcy, postanowiono o wyłączeniu z projektu listy zatwierdzonego zarządzenia Prezydenta Wrocławia z dnia 27 marca 2009 r. wskazanej liczby mieszkań, wśród których znalazło się także mieszkanie przypisane skarżącej zgodnie z zatwierdzonym projektem listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy. Nie ma tu znaczenia, że wyłączenie odnosi się do lokalu, a nie do osoby, albowiem liczy się to, że w wyniku wskazanej czynności, wbrew obowiązującym regulacjom doszło do naruszenia uprawnienia podmiotów umieszczonych na zatwierdzonym projekcie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy o remont lokalu do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia takiej umowy. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, wyłączenie takie nie znajduje podstaw w treści uchwały z dnia 21 kwietnia 2005 r. Przepis § 12 ust. 9 tej uchwały stanowiący podstawę prawną do wydania przedmiotowego zarządzenia nakazuje, by po rozpatrzeniu zastrzeżeń wnioskodawców (dotyczących osób umieszczonych na projekcie listy), utworzyć listę osób zakwalifikowanych do wskazanego lokalu. Wobec braku jakichkolwiek innych przesłanek, instytucja "zastrzeżenia" pełni w tej sytuacji rolę jedynego kryterium kwalifikacyjnego do umieszczenia lub odmowy umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do wskazanego lokalu (i zawarcia umowy). W konsekwencji należy jeszcze raz stwierdzić, że z treści przepisu § 12 ust. 9 przedmiotowej uchwały wynika, że osoba umieszczona w zatwierdzonym projekcie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy winna znaleźć się na ostatecznej liście podmiotów zakwalifikowanych do zawarcia takiej umowy, jeżeli w stosunku do projektu listy (jej części) nie zostały wniesione skuteczne zastrzeżenia. Z akt sprawy nie wynika, że umieszczenie skarżącej na projektowanej liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy było przedmiotem jakichkolwiek zastrzeżeń, zarzutów lub uwag. W odpowiedzi na skargę organ uzasadniając swoje stanowisko powołał się na załącznik do swojego zarządzenia nr 4767/08 z dnia 14 listopada 2008 r. w sprawie ogłoszenia listy wolnych lokali mieszkaniowych (...) przeznaczonych do remontu (...), w którym zastrzeżono możliwość wyłączenia lokalu ujętego na liście bez podania przyczyny. Stanowiska tego nie da się obronić, gdyż przepis § 12 ust. 1 i 4 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2005 r. stanowiący podstawę wydania przedmiotowego zarządzenia nie stwarza przesłanek dla takiego unormowania. Norma § 12 ust. 1 uchwały zawiera upoważnienie dla Gminy do przeznaczenia: 1) lokali do remontu wykonywanego przez przyszłego najemcę na jego koszt, 2) powierzchni i pomieszczeń (...) w budynkach stanowiących wyłączną własność Gminy do adaptacji w celu utworzenia lokali mieszkalnych. W ust. 4 tego przepisu stanowi się, że listę lokali przeznaczonych do remontu podaje się na okres 14 dni do publicznej wiadomości, poprzez jej wywieszenie w siedzibie Urzędu Miejskiego oraz siedzibach zarządców mieszkaniowych Gminy, określając: adres, strukturę lokalu, przewidywany zakres prac remontowych, szacunkowy koszt remontu, terminu oglądania lokalu. Jest to zatem przepis, który zobowiązując organ do określenia reguł techniczno – porządkowych związanych z postępowaniem wobec lokali przeznaczonych do remontu z pewnością nie stwarza podstaw do kwestionowania normy uprawniającej organ do wyłączenia lokalu ujętego na liście. Jednostronne zastrzeżenie możliwości wyłączenia lokalu ujętego na liście, bez podania przyczyny, by było skuteczne, musi mieć materialnoprawne podstawy, czego w rozważanym wypadku zabrakło. Nie może stanowić skutecznej materialnoprawnej podstawy aktu unormowanie, które samo zostało wydane bez takiej podstawy. Stanowisko swoje organ motywował również przypuszczeniem, że wnioskodawcy będący w stosunku pokrewieństwa z pracownikami Urzędu Miejskiego we Wrocławiu mogli znajdować się w uprzywilejowanej sytuacji prawnej i faktycznej wobec pozostałych osób ubiegających się o remont lokalu. Odnosząc się do powyższego stanowiska stwierdzić należy, że z konstytucyjnej zasady równości wynika, że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą wspólną, powinni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, przy czym zasada ta nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różniących się między sobą. Jednak wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, których zasadność doboru podlega każdorazowej ocenie. Gdy uczestnik postępowania administracyjnego spełnia warunki przewidziane do wydania aktu określonej treści, ma prawo wtedy oczekiwać, że organ administracji wyda taki akt na jego rzecz. Odmienne postępowanie organu byłoby naruszeniem zasady wymienionej w art. 32 Konstytucji i art. 8 k.p.a. Różnicowanie statusu podmiotów ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu na podstawie niezweryfikowanego przypuszczenia, że wnioskodawcy będący w stosunku pokrewieństwa z pracownikami organu korzystać mogą z uprzywilejowanej pozycji w sytuacji, gdy postępowanie w tej sprawie ma otwarty, jawny i publiczny charakter, gwarantujący kontrolę społeczną nad prawidłowym przebiegiem procesu wraz z możliwością zgłaszania zastrzeżeń odnośnie do jego toku nie znajduje uzasadnienia. Organ zapobiegać takim ewentualnościom powinien poprzez wyciąganie konsekwencji służbowych w stosunku do pracowników, którym wykaże, że udostępniają osobom trzecim poufne informacje związane z procedurą ubiegania się o zawarcie umowy o remont lokalu, niż stosować wskazane kryteria różnicowania o dyskryminującym charakterze. Dopiero udowodnienie, że mieszkanie zostało uzyskane w wyniku takich bezprawnych działań pracowników organu mogłoby służyć jako podstawa formułowania ewentualnych żądań w stosunku do osób, które w ten sposób lokal uzyskały. Samo przypuszczenie lub domniemanie organu, że jego pracownicy mogą potencjalnie uciekać się do takich działań nie może stanowić wystarczającej podstawy do tworzenia unormowań o dyskryminującym charakterze. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 225 tej ustawy.