I SA/Wa 2155/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi [...] Klubu Sportowego "[...]" w W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego [...] Klubu Sportowego "[...]" w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], powołując art. 45, 46 ust. 3, art. 48 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz wniosku Komendanta Głównego Policji, orzekł m.in. o wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa położonej w W. przy ul. [...], opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz o przekazaniu tej nieruchomości w nieodpłatny trwały zarząd na czas nieoznaczony Komendzie Głównej Policji. Pismem z 3 lipca 2009 r. [...] Klub Sportowy "[...]" wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra SWiA z [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskodawca zarzucił tej decyzji rażące naruszenie art. 48 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 46 ust. 4 pkt 2 i art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] na podstawie art. 104 i 157 w związku z art. 28 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2007 r. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Artykuł 28 k.p.a. definiuje stronę postępowania. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. [...] Klub Sportowy "[...]" nie posiadał i nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu wszczętym z wniosków Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Komendanta Głównego Policji. Przedstawione umowy użyczenia z 1 września 1992 r. i dzierżawy z 15 września 1992 r. wskazuję, że Klub korzystał z obiektu na zasadach umownych i ponieważ nie jest państwową ani samorządową osobą prawną nie mógł i nie może ubiegać się o uzyskanie takiej formy władania nieruchomością jaką jest trwały zarząd. Decyzję z [...] maja 1971 r. i [...] stycznia 1973 r. oraz z [...] czerwca 1978 r. jednoznacznie świadczą, że przedmiotowa nieruchomość była w użytkowaniu, zarządzie, a następnie w trwałym zarządzie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z przeznaczeniem na cele kondycyjne, tj. urządzenia sportowe oraz stadion głównie dla pracowników i funkcjonariuszy resortu. Klub korzystał z obiektu spełniając jedynie funkcje administratora i wykonując czynności techniczne względem nieruchomości. Fakt podpisywania przez Klub umów na podnajem lub podzierżawianie obiektów w celach dochodowych nie może przesądzić o istnieniu interesu prawnego ani o potwierdzeniu prawa do nieruchomości, a tym samym uzyskania statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2007 r. Interes prawny musi mieć obiektywny charakter i wynikać z ustawowego źródła, czyli z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny musi zawsze znajdować swoją podstawę w przepisach prawa materialnego (wyrok NSA z 13 kwietnia 1999 r. sygn. II S.A. 318/99). Żaden z przedłożonych przez Klub dokumentów nie rozstrzyga pozytywnie o istnieniu jego prawa do przedmiotowej nieruchomości. W dniu 30 września 2009 r. [...] Klub Sportowy "[...]" złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2009 r. Minister stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów i orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw do weryfikacji stanowiska w sprawie odmowy uznania Klubu za stronę, co mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji z [...] września 2009 r. W dalszej części uzasadnienia decyzji Minister przedstawił treść załączników przesłanych przez Klub przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Klub Sportowy "[...]" wniósł uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] października 2009 r. zarzucając jej naruszenie art. 157 § 2 w związku z art. 28 k.p.a. oraz naruszenie art. 10 k.p.a. i art. 45 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi Klub przestawił zarzuty odnoszące się do wad decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2007 r. m.in. taki, że nie orzeka ona o ustanowieniu zarządu na rzecz nowego zarządcy, lecz o przekazaniu zarządu. Taka konstrukcja prawna nie istnieje. Decyzja jako orzekająca o nieznanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami instytucji jest nie tylko nieważna, ale również niewykonalna. Skutek przewidziany w art. 46 ust. 3 uwzględnia jedynie specyfikę sytuacji przewidzianej w art. 46 ustawy o gospodarce gruntami. Artykuł 46 ust. 3 znajduje zastosowanie jedynie w przypadku, gdy dochodzi do wygaśnięcia trwałego zarządu bez jednoczesnego ustanowienia nowego zarządcy co do tej samej nieruchomości. W skardze Klub odniósł się też do skutków istnienia w obrocie prawnym decyzji z [...] listopada 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie przyjął w tej decyzji, że skutkiem przekazania trwałego zarządu w trybie art. 48 ustawy jest wypowiedzenie z mocy prawa umów najmu, dzierżawy lub użyczenia dotyczących nieruchomości w stosunku do których przekazywany jest zarząd. W wyniku wydania tej decyzji powstało błędne przekonanie, że umowa użyczenia oraz dzierżawy zawarte przez Klub z Komendą [...] Policji zostały wypowiedziane z mocy prawa. Przedstawiając swoje stanowisko co do posiadania interesu prawnego skarżący podkreślił, że z uzasadnienia decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] września 2009 r. wynika, iż organ ten uważa, iż status strony w tym postępowaniu zależy od tego, czy skarżący – w świetle obowiązującego prawa - mógłby skutecznie ubiegać się o przekazanie trwałego zarządu. Zdaniem Ministra skoro skarżący nie może być trwałym zarządcą w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, to nie przysługuje mu przymiot strony, a w konsekwencji nie jest podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2007 r. Minister nie zauważa różnicy między prawem do skutecznego wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. a prawem do ubiegania o przekazanie nieruchomości w trwały zarząd. Skarżący nie wskazywał na swoje prawo do występowania w roli zarządcy. Klub wskazywał, że ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji z 2007 r., gdyż jej skutki zagrażają jego bytowi. Minister w decyzji z [...] października 2009 r. w ogóle nie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez skarżącego, lecz powtarza stanowisko przedstawione w decyzji z [...] września 2009 r. Nieodniesienie się do argumentów skarżącego dotyczących statusu strony w postępowaniu nadzwyczajnym świadczy o tym, że Minister nie dostrzega różnicy pomiędzy przymiotem strony w zwykłym postępowaniu administracyjnym a przymiotem strony w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Odmawiając skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2007 r. Minister naruszył art. 157 § 2 w związku z art. 28 k.p.a. Skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. I OSK 1819/07 zawierający tezę, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu będzie nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W związku z decyzją z [...] listopada 2007 r., [...]. Sp. z o.o. zwrócił się do skarżącego z roszczeniami o zwrot poniesionych nakładów inwestycyjnych na dzierżawionej nieruchomości. Ponadto po wydaniu tej decyzji nowy trwały zarządca przedmiotowej nieruchomości wystąpił do skarżącego z wezwaniem o jej wydanie. Negatywne skutki decyzji z 2007 r. powstałe po stronie skarżącego wynikają bezpośrednio z normy prawnej zawartej w ustawie z zakresu materialnego prawa administracyjnego – ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowana w decyzji norma prawna wywiera bezpośredni skutek w sferze prawa cywilnego. Z tego powodu, że norma prawna o charakterze administracyjnoprawnym wpływa na sytuację cywilnoprawną skarżącego, przesądzony jest brak interesu prawnego Klubu. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga została uwzględniona choć nie wszystkie jej argumenty Sąd podzielił. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynika z powyższego przepisu, że sąd nie będąc związany granicami skargi obowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich przepisów prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Oznacza to też, że sąd ma prawo a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd zawsze jest związany granicami spraw, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nowa w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Należy dodać, że pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnoprawnym a nie procesowym. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że orzekający w sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiając [...] Klubowi Sportowemu "[...]" przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2007 r. pominął treść art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, chociaż powołał go jako jedną z podstaw prawnych tej decyzji. Zgodnie z tym przepisem wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Nie jest kwestią sporną, że przedmiotowa nieruchomość na podstawie umowy użyczenia z 1 września 1992 r. i dzierżawy z 15 września 1992 r. była wykorzystywana przez skarżący Klub. Tak więc w sprawie miał zastosowanie powołany wyżej przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego celem jest m.in. ochrona dzierżawcy. Tym samym dzierżawca jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomości obciążonej dzierżawą jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o wygaśnięciu trwałego zarządu. Artykuł 28 k.p.a. definiuje stronę postępowania. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołany ostatnio przepis w związku z art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza o interesie prawnym skarżącego Klubu do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2007 r. Należy dodać, że kwestia, czy skarżący może ubiegać się o ustanowienie na jego rzecz trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości nie ma w tej sprawie znaczenia prawnego. Prawa strony reguluje tu art. 28 k.p.a. w związku z art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie przepisy art. 43-45 tej ustawy. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.