I OSK 1539/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 186/10 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 186/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego Kolegium z dnia[...]grudnia 2009 r., którym odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonych w S. między ulicami: Przemysłową, Głowackiego, Mariańską, Grodzieńską i Kresową. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., rozpoznając wniosek J. B., odmówiło podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania, uznając iż nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, bowiem Wojewoda Podlaski nie rozpoznał jeszcze wniosku J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia 7 lipca 1983 roku, dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w S. przy ulicy Głowackiego i Kasprzaka, oznaczonej jako działki o nr 1535/1 i 1538/1 o łącznej powierzchni 315 m2. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, uznając że nie ustała przyczyna zawieszenia, a strona nie wskazała żadnych nowych argumentów mających przemawiać za zmianą statusu przedmiotowej sprawy. J. B. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, domagając się ponownego rozpoznania zarzutów co do zasadności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku w przedmiocie postanowienia z dnia [...] września 2009 r., uchylenia wyżej wymienionego postanowienia z uwagi na fakt, iż wniosek skarżącego z dnia 8 października 2009 roku, był jego zdaniem w terminie, bowiem brat otrzymał postanowienie później – a więc postanowienie nie było jeszcze ostateczne, stwierdzenia, ze organ nadal pozostaje w bezczynności, wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego, przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt SA/Bk 1348/03. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] grudnia 2009 r. Sąd nie mógł zatem dokonać oceny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2009 r. o zawieszeniu postępowania. Sąd również nie znalazł żadnej podstawy prawnej aby uchylić powyższe postanowienie z powodu, iż brat skarżącego otrzymał przedmiotowe postanowienie później, a więc zdaniem skarżącego, wydłuża to okres wniesienia środka zaskarżenia także dla niego. Dokonując oceny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2010 r. Sąd uznał je za zasadne i zgodne z prawem. Organ nie mógł bowiem ponownie rozpoznawać rozstrzygniętego już ostatecznego postanowienia, gdyż oznaczałoby to naruszenie przesłanek zawartych w art. 156 kpa i uzasadniało stwierdzenie nieważności. Na podkreślenie też zasługuje okoliczność, iż skarżący w swoim ponownym wniosku o podjęcie postępowania, zawartym w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 15 października 2009 r. nie wskazał żadnych nowych okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, iż ustały przyczyny zawieszenia postępowania. Sąd podkreślił, że wszystkie argumenty przedstawione przez skarżącego a dotyczące, jego zdaniem, przewlekłości postępowania, dotyczą okresu po wydaniu zaskarżonego postanowienia, a więc nie mogą być przedmiotem rozstrzygania przez Sąd w sprawie niniejszej. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił J. B., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi, wskutek tego iż Sąd "zwolnił się" z różnych nieracjonalnych powodów od obowiązku należytego merytorycznego zbadania sprawy, a szczególnie nie zbadał aktualności zawieszenia postępowania na datę zamknięcia rozprawy, w następstwie tego zaakceptował jako własną bezczynność SKO w podjęciu zawieszonego postępowania, mimo ustania przyczyn zawieszenia - co oczywiście miało istotny wpływ na treść wyroku, gdyż przy należytym i starannym rozpoznaniu sprawy skarga zostałaby uwzględniona, 2. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w następstwie tego, że Sąd nie skorzystał z przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa wywołanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2009 r. o zawieszeniu postępowania, jako dotkniętego nieważnością o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. - co miało istotny wpływ na treść wyroku, albowiem nieważność postanowienia o zawieszeniu postępowania automatycznie przenosiła się na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, 3. nieważność postępowania sądowego o jakiej, mowa w art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem wskutek naruszenia przez Sąd art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozostałe strony zawieszonego przez SKO postępowania administracyjnego nie brały udziału w postępowaniu sądowym, będąc pozbawione możności obrony swych praw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał między innymi, iż o niedopełnieniu wymogu rzetelnej kontroli zaskarżonego aktu świadczy najdobitniej treść uzasadnienia wyroku. Sąd wskazał w nim wnioski skargi, ale już argumentów na ich poparcie - zgłoszonych przez skarżącego w skardze, na rozprawie i w pismach - nie przytoczył, a tym bardziej ich nie omówił, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że argumenty skarżącego stanowiły polemikę z argumentacją zawartą w postanowieniu o zawieszeniu. Brak jest w wyroku jakichkolwiek ustaleń co do tego: czy istotnie nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, jak to uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Ponadto podkreślono, że wbrew stanowisku Sądu była możliwa kontrola legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania, a jedynie wykluczone było badanie zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Takie uprawnienie daje art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga powinna była zostać uwzględniona, albowiem na datę zamknięcia rozprawy sądowej dawno już ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a ponadto zawieszenia zostało dokonane w oparciu o niezgodne z prawem decyzje Ministra Infrastruktury, unieważniające decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r. Podniesiono też, że uczestnikami postępowania na prawach strony powinny być wszystkie strony, do których zostało skierowane postanowienie o zawieszeniu postępowania. W niniejszej sprawie osoby te pominięto, w związku z czym zaistniała nieważność postępowania o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako iż wskutek zaistniałego naruszenia art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostali oni pozbawieni możności obrony swych praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego nie zasługuje na uwzględnienie. Najdalej idącym zarzutem naruszenia prawa procesowego jest zarzut nieważności postępowania sądowego, oparty o podstawę wymienioną w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uczestnikami postępowania na prawach strony powinny być wszystkie strony, do których zostało skierowane postanowienie o zawieszeniu postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż w niniejszej sprawie z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania wystąpił J. B. i tylko jemu zostało doręczone postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zatem jako stronę w tym postępowaniu uznano J. B. i przed Sądem I instancji – stosownie do treści art. 32 P.p.s.a. brał udział J. B. oraz organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 33 § 1 P.p.s.a. bowiem nikt poza skarżącym nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się z wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż z akt sprawy nie wynika także, aby ktokolwiek zgłaszał udział w charakterze uczestnika postępowania w trybie art. 33 § 2 P.p.s.a. Nieuzasadnione są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, iż poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie wydane zostało na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. i dotyczyło odmowy podjęcia postępowania. Stąd też przedmiotem oceny w ramach postępowania, mogło być tylko ustalenie, czy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Przy takiej podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia chybionym jest zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a., bowiem Sąd I instancji w ramach tego postępowania nie mógł badać legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wskazać należy, iż przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi m.in., że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. W konsekwencji sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 31). Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 7 stycznia 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia 11 grudnia 2009 r. odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania i prawidłowo uznał, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r. uchylił decyzje Ministra Infrastruktury z dnia 31 marca 2009 r. oraz 18 czerwca 2009 r. nie może mieć wpływu na treść wyroku, bowiem jak już wyżej wskazano Sąd nie bierze pod uwagę stanu po wydaniu kontrolowanego postanowienia, a ocenia jedynie stan prawny i faktyczny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. W takiej sytuacji zarzut dotyczący aktualności zawieszenia postępowania na datę zamknięcia rozprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.