VII SA/Wa 65/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. Przedmiotem skargi wniesionej przez S. W. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2009 r. nr [...] o stwierdzeniu -w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z [...] października 2009 r. Powyżej wskazanym postanowieniem z [...] października 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i pkt 2 oraz ust. 3 tego przepisu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego -o garaż z tarasem i klatkę schodową- zlokalizowanego na posesji położonej w miejscowości G. 87 gm. S. oraz nałożył na S. W. obowiązek przedstawienia wymienionych w tym postanowieniu dokumentów, w terminie 3 miesięcy od jego uprawomocnienia się. W pouczeniu postanowienia organ wskazał, iż na wydane postanowienie nie służy zażalenie. Pismem z [...] października 2009 r. S. W. złożył zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na powyższe postanowienie z [...] października 2009 r. nr [...] . i wniósł o jego uchylenie w całości. Wskazał wprawdzie, że jest świadom zawartego w zaskarżonym postanowieniu pouczenia o braku możliwości złożenia na to postanowienie środka zaskarżenia, jednakże -jak podał- nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem i za konieczne uznał jego zaskarżenie. Postanowieniem z [...] listopada 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż ustawodawca enumeratywnie, tj. w sposób zamknięty, wymienił w prawie budowlanym przypadki, kiedy na postanowienie wydane w I instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu odwoławczego. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, a to oznacza, że nie przysługuje na nie zażalenie jako samoistny środek zaskarżenia. Mogą one być zaskarżone dopiero w odwołaniu od decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Następnie organ podał, że badając niniejszą sprawę miał na względzie przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, które wyraźnie nie dają podstaw do samoistnego zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie wskazanego artykułu. Tym samym należało uznać, iż organ odwoławczy nie jest władny do rozpatrzenia wniesionego zażalenia na tym etapie sprawy. Dlatego też -jak wyjaśnił- stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. ze względu na wyłączenie przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2009 r. skarżący – S. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia PINB, ewentualnie o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie postanowień z uwagi na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 107 § 1 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ zobowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w związku z tym wskazania odpowiedniej podstawy prawnej, z której wywodzi swoje stanowisko. W skardze skarżący sformułował również zarzuty dotyczące postanowienia PINB z [...] października 2009 r. Podniósł, iż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 50 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez błędne pouczenie strony o braku możliwości złożenia zażalenia. Obu postanowieniom wydanym w sprawie skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący -rozszerzając zarzut dotyczący błędnego pouczenia co do środka zaskarżenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu z [...] listopada 2009 r.- powołał się na komentarz do art. 48 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Z. C. oraz S. S.. Wskazał, że przywołani autorzy komentarza zauważyli, że zgodnie z art. 50 ust. 5 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane na postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych przysługuje stronie zażalenie, które należy złożyć w przywracanym terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Tym samym skarżący uznał, iż przysługiwało mu w sprawie zażalenie, a postanowienie wydane w I instancji zawierało błędne pouczenie w tym zakresie, czego nie dostrzegł i nie naprawił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Stanowiska obu tych organów skarżący uznał za błędne. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący rozszerzył zarzuty dotyczące postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] października 2009 r. zwracając szczególną uwagę na to, iż wskazany organ w wydanym postanowieniu -na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego- błędnie określił datę wybudowania spornego w sprawie budynku, a to spowodowało, że zastosował błędne przepisy prawa budowlanego, tj. ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. zamiast ustawę z dnia 24 października 1974 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Badając zaskarżone w sprawie postanowienie w ramach wskazanego kryterium Sąd uznał, iż orzeczenie to jest prawidłowe, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, z uwagi na zarzuty podniesione w skardze dotyczące postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji oraz wniosek skargi o uchylenie tegoż postanowienia wydanego przez organ I instancji, Sąd wyjaśnia, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej mogło być jedynie zaskarżone postanowienie organu odwoławczego. Z uwagi na formalny charakter tego postanowienie, Sąd nie miał prawnej możliwości rozpoznania zasadności wydanego przez organ I instancji postanowienia z [...] października 2009 r. Tym samym, przy ocenie sprawy nie mogły być brane pod uwagę zarzuty skarżącego dotyczące kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego i poprawności jego oceny oraz prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zarzuty te odnosiły się wyraźnie do ww. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i dla dokonania oceny postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanego w oparciu o art. 134 k.p.a. nie mogły mieć one z przyczyn oczywistych żadnego znaczenia. Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż zostało ono wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z zażaleniem wniesionym przez skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestora obowiązku uznał, iż zażalenie to jest niedopuszczalne. Wyjaśnił, iż przepisy art. 48 omawianej ustawy nie dają podstaw do samoistnego zaskarżenia tego rodzaju postanowienia. Organ odwoławczy uznał więc, że zażalenie w tym przypadku jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, albowiem przepisy prawa materialnego nie przewidują możliwości zaskarżenia wydanego w powyżej wskazanym trybie postanowienia. W konsekwencji za zasadne uznał zastosowanie art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu, tak okoliczności sprawy jak i obowiązujące przepisy prawa w pełni uzasadniały podjęte przez organ odwoławczy w sprawie rozstrzygnięcie. Niedopuszczalność zażalenia, jak słusznie zwrócił uwagę na to organ odwoławczy, może wynikać m.in. z braku możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Z niedopuszczalnością środka zaskarżenia w rozumieniu art. 134 k.p.a. mamy bowiem do czynienia m.in. w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia takiego środka na określony akt. Zatem, w sytuacji wniesienia zażalenia na postanowienie, na które zażalenie nie przysługuje, organ odwoławczy, w świetle art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., jest zobligowany do stwierdzenia w drodze postanowienia jego niedopuszczalności. W takim przypadku przepis art. 134 k.p.a. nie pozostawia organowi odwoławczemu żadnego wyboru co do sposobu załatwienia sprawy. Zauważyć przy tym trzeba, iż stosownie do art. 141 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Powołana regulacja prawna ma -w ocenie Sądu- również odpowiednie zastosowanie do postanowień przewidzianych przepisami prawa budowlanego, gdyż w tym zakresie ustawa - Prawo budowlane nie zawiera odmiennego uregulowania. Oznacza to, że jeżeli ustawa - Prawo budowlane nie wskazuje środka zaskarżenia postanowienia (wydanego w oparciu o przepis tej ustawy), to na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje. Zażalenie w niniejszej sprawie wniesione zostało na postanowienie wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który przewiduje wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów, w razie spełnienia określonych tym przepisem przesłanek materialnoprawnych. Z treści tego przepisu, tj. całego art. 48 ustawy - Prawo budowlane nie wynika, aby na ww. postanowienie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia. Omawiany przepis nie zawiera żadnej normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie do wniesienia środka zaskarżenia. Nie można również możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie doszukać się stosując odesłanie do innych przepisów ustawy, które taką możliwość przewidują. Przede wszystkim możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie da się wyprowadzić z art. 50 ust. 5 tej ustawy, albowiem oba te przepisy zawierają odrębne regulacje z dziedziny prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 września 2005 r., sygn. akt II OSK 33/05, lex nr 195005). Zatem, w świetle art. 142 k.p.a., jak słusznie wskazał organ odwoławczy, postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane może być zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji, która zostanie wydana w następstwie rozpatrzenia sprawy rozbudowy budynku bez wymaganego prawem zgłoszenia (por. wyrok NSA z 14 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1599/08). Wobec powyższego, trafnie organ odwoławczy uznał na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie organu I instancji. Skoro wyłączona była możliwość odrębnej kontroli instancyjnej tego postanowienia, organ odwoławczy nie był uprawniony do jego merytorycznej oceny. Nadto, warto w tym miejscu dodać, iż mając na uwadze etap postępowania, na jakim wydawane jest postanowienie przewidziane w art. 48 oraz jego cel, stwierdzić należy, iż ma ono wyłącznie charakter incydentalny. Postanowienie to nie kończy bowiem postępowania w sprawie, nie rozstrzyga też sprawy co do istoty, a w takiej sytuacji przepisy Kodeksu również nie przewidują możliwości zaskarżenia tego rodzaju postanowienia. Konkludując, w okolicznościach sprawy należało przyjąć, iż zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, a zarzuty skargi dotyczące kontrolowanego postanowienia są nieuzasadnione. W szczególności nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 50 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. W ocenie Sądu nie ma bowiem żadnych podstaw prawnych ku temu, aby prawo do wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 wyprowadzać właśnie z treści ww. art. 50 ust. 5. Przepis art. 50 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane przewiduje zażalenie, ale wyłączenie na postanowienie o wstrzymaniu robót, tj. na postanowienie, o którym mowa w tym dokładnie artykule. Przepisy art. 48 i art. 50 nie zawierają żadnych odesłań, a co więcej dotyczą zupełnie różnych sytuacji. Stosowanie zaś zażalenia do postanowienia z art. 48 ustawy – Prawo budowlane na zasadzie analogi do art. 50 nie znajduje żadnego uzasadnienia. Na koniec i niezależnie od powyższego, Sąd zaznacza, iż podanie - zażalenie skarżącego zawiera brak formalny. Nie zostało bowiem ono przez wnoszącego podpisane. Brak ten winien być usunięty w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. i dopiero po jego uzupełnieniu organ odwoławczy winien był zapoznać się z jego treścią, a następnie wydać stosowne orzeczenie. Sąd dostrzegając uchybienia organu w tym zakresie poprzez niezastosowanie ww. art. 64 § 2 k.p.a. uznał jednak, iż nie miały one w niniejszej sprawie istotnego znaczenia. Z uwagi bowiem na to, iż zażalenie było niedopuszczalne organ w konsekwencji i tak nie mógłby merytorycznie tego zażalenia rozpatrzeć (tj. po uzupełnieniu braku zażalenia o podpis, wydałby w sprawie postanowienie w trybie art. 134 k.p.a.). Inna ocena wskazanego uchybienia nie byłaby uzasadniona również ekonomiką procesową. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.