II OSK 1479/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 728/09 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od O. Spółki z o.o. w G. na rzecz G. C. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1479/10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Gd 728/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi O. Spółki z o.o. w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] oraz orzekł, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent Miasta Sopotu odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-biurowo-mieszkalno-usługowego, wskazując w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Z zapisów w dzienniku budowy wynika, że budowa została rozpoczęta przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja z dnia [...] stycznia 2002 r. stała się ostateczna, i nie została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata (od dnia 23 sierpnia 2008 r. trzy lata). W odwołaniu od powyższej decyzji O. Spółka z o.o. w G. zarzuciła naruszenie art. 37 ust 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła okoliczność uzasadniająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, a także art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W uzasadnieniu odwołania podkreśla się, że inwestor od dnia uzyskania pozwolenia na budowę, to jest od dnia [...] stycznia 2002 r., nie rozpoczął prac budowlanych na przedmiotowej działce, w związku z czym w dniu 3 marca 2008 r. skarżąca spółka zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sopocie z wnioskiem o dokonanie kontroli budowy oraz stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Kontrola robót budowlanych przeprowadzona jednak została na niewłaściwej działce w związku z czym, zdaniem skarżącej spółki zaszła konieczność przeprowadzenia kolejnych oględzin wskazanej działki. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując argumentację organu I instancji oraz wskazując, że pomiędzy kolejnymi zapisami w dzienniku budowy nie upłynęły dwa lata. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku O. Spółka z o.o. w G. podniesiono zarzuty tożsame z podnoszonymi na etapie postępowania administracyjnego, w analogiczny sposób je uzasadniając. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Inwestor wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, bądź jej oddalenie z uwagi na fakt, że skarżąca spółka nie wykazała interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanką wygaśnięcia decyzji nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych okoliczności faktycznych. W przedmiotowej sprawie ustalenia wymagała kwestia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy obu instancji ustaliły, że brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, opierając to stwierdzenie jedynie na podstawie danych zawartych w dzienniku budowy. Tymczasem treść i prawidłowość prowadzenia dziennika budowy jest z reguły pomocna, lecz nie może stanowić jedynej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i to w dodatku w sytuacji, kiedy strona postępowania twierdzi, że roboty budowlane nie zostały rozpoczęte i nie były kontynuowane, na okoliczność czego składa wnioski dowodowe. Zdaniem Sądu I instancji organy nie były uprawnione, ani do stwierdzenia, że inwestor rozpoczął budowę, ani do poprzestania na poczynieniu ustaleń faktycznych jedynie na podstawie treści dziennika budowy i zaniechaniu podjęcia jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, lub uwzględnienia wniosków dowodowych strony skarżącej. W ocenie sądu, uznanie przez organy braku zaistnienia przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, bez podjęcia powyższych czynności procesowych było wadliwe, albowiem nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Status ten oznacza nadanie dziennikowi rangi stosunkowo silnego środka dowodowego, bowiem większość przepisów proceduralnych wiąże z dokumentami urzędowymi domniemanie prawdziwości ich treści. Jednak zgodnie z przepisem art. 76 § 3 k.p.a., istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego ich treści, a więc również treści dziennika budowy (por. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 473-474). Organy obu instancji naruszyły przepis art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia odpisów decyzji wszystkim stronom postępowania. Krąg stron postępowania o wygaszenie decyzji o pozwolenie na budowę wyznacza przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji zostały doręczone inwestorowi, skarżącej Spółce oraz jej pełnomocnikowi, z akt administracyjnych wynika natomiast, że wśród adresatów decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. o pozwoleniu na budowę było szereg innych podmiotów. Uchybienie to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi samodzielną przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei, jak wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchyla decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchyla decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut podniesiony przez inwestora, iż skarżącej Spółce nie przysługiwał status strony, skoro jest ona właścicielem działki, której właścicielem w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. o pozwoleniu na budowę był podmiot, do którego skierowano tę decyzję. Skargę kasacyjną wniósł G. C. /Inwestor/ zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, przez niewłaściwe zastosowanie, na skutek wadliwej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 50 § 1 ppsa w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 58 ppsa poprzez rozpoznanie skargi pochodzącej od pomiotu nie posiadającego statusu strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, że regulacji wyznaczającej krąg stron w postępowaniu o pozwoleniu na budowę /art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego/ nie można odnosić do postępowania wygaszającego decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ nie może i nie powoduje ono ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. podkreślił, iż wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną krąg stron postępowania o wygaszenie decyzji o pozwolenie na budowę został wyznaczony przepisem art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uczestniczący w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną Inwestora wyjaśnił, że skarga ta zawiera zarzuty nie tylko w pierwszej jej części ale również w uzasadnieniu, odnoszą się one do kwestii wadliwości stanowiska Sądu I instancji co do dopuszczenia do udziału w postępowaniu O., jako strony postępowania bez dokładnego wyjaśnienia tej kwestii w aspekcie art. 28 Kpa, jak i rozpoznania sprawy wygaszenia pozwolenia na budowę jako specyficznej instytucji wymagającej odpowiedniego zastosowania Prawa budowlanego według wykładni adekwatnej do tej instytucji. Dodatkowo inwestor wyjaśnił, że budowa przedmiotowej inwestycji trwa i w czasie kiedy wydawano zaskarżoną decyzję była realizowana. Wnoszący skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nachodzi inwestora i jego żonę proponując odkupienie gruntu jak też dąży wszelkimi sposobami do usunięcia pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę mają na celu utrudnienie zrealizowania inwestycji i przejęcie terenu należącego do inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazuje się naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 Kpa oraz uchybienie art. 50 § 1 ppsa w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 58 ppsa poprzez rozpoznanie skargi pochodzącej od pomiotu nieposiadającego statusu strony postępowania administracyjnego. Nadto, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w związku z zarzutami dotyczącymi nieprawidłowego dokonania oceny, czy wnosząca skargę do Sądu I instancji Spółka może skutecznie wnosić o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę podnosi się, że nie ma w takim przypadku zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który ma charakter incydentalny i dotyczy wyłącznie etapu wydawania pozwolenia na budowę. Powinno się oceniać czy istnieje przymiot strony, która domaga się uczestnictwa w postępowaniu w niniejszej sprawie poprzez art. 28 Kpa i art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego regulującego instytucję wygaszenia pozwolenia na budowę. Tak sformułowana skarga kasacyjna zawiera zatem tak zarzuty naruszenia prawa procesowego /wskazane przepisy ppsa/, jak i naruszenia prawa materialnego /art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego/. Punkt wyjścia stanowi zatem instytucja prawa materialnego regulowana ustawą Prawo budowlane tj. wygaszenie pozwolenia na budowę, które pozostaje w obrocie prawnym, umożliwiając inwestorowi realizację budowy. Artykuł 37 ust. 1 Prawa budowlanego regulujący tą instytucję /wygaszenia pozwolenia na budowę/ określa przesłanki, które muszą zaistnieć, aby można było stwierdzić, że są podstawy do orzeczenia o wygaśnięciu pozwolenia na budowę przy czym, jak słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, instytucja wygaszenia pozwolenia na budowę powinna być traktowana jako wyjątek od zasady, że rozwiązania prawne mają umożliwić osiągnięcie przez inwestora celu inwestycyjno-budowlanego. Wydając zaskarżony wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak to zasadnie zarzuca strona wnosząca skargę kasacyjną, nie dokonał analizy instytucji jaką jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy dopiero prawidłowa analiza tego zagadnienia powinna doprowadzić do ustalenia podmiotów mogących brać udział w niniejszej sprawie. Rację ma również w pełni wnoszący skargę kasacyjną, iż przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego dlatego, że jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Do wszelkich innych spraw, do których również należy sprawa wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 Kpa kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania lecz znaczenie ma kwestia czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Nie jest zatem wystarczające powołanie się na fakt, iż domagający się dopuszczenia do udziału w postępowaniu o wygaszenie pozwolenia na budowę podmiot jest właścicielem gruntów sąsiadujących z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę, ale konieczne jest wykazanie, że ma w tym interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu. Wykazanie interesu prawnego jako legitymacji materialnoprawnej obciąża podmiot, który w postępowaniu chce uczestniczyć /lub też zainicjować takie postępowanie/, co podlega analizie organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy, ocena w tym zakresie należy następnie do Sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydając zaskarżony wyrok stwierdził jedynie, że wnoszący do tego Sądu skargę, powinien uczestniczyć w postępowaniu ponieważ nabył od poprzedniego właściciela grunty sąsiadujące z inwestycją realizowaną przez inwestora, nie poddając analizie w oparciu o art. 28 Kpa kwestii, które mogłyby wskazywać na to, czy wygaszenie pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi leży w interesie prawnym wnoszącego skargę, a wcześniej żądającego wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Kwestia ta w rozpatrywanej sprawie jest szczególnie istotna zwłaszcza w świetle okoliczności podniesionych na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez inwestora, które mogą wskazywać na to, że skarga nie służy zagwarantowaniu /ochronie/ interesu prawnego podmiotu, korzystającego z tego środka, lecz w istocie służyć ma osiągnięciu innego zupełnie celu związanego z interesem faktycznym nieobjętym normatywna ochroną. Ubocznie należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzje organów obu instancji, których istotą była odmowa wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę wskazał, iż w decyzji tej o pozwoleniu na budowę zawarty jest rozdzielnik, z którego wynika, że stron w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę było szereg, w związku z czym wszystkie te podmioty wymienione w rozdzielniku powinny brać udział w ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, gdyż jak podano wyżej, każdy z podmiotów domagający się dopuszczenia do udziału w postępowaniu o wygaszenie pozwolenia na budowę musi wskazać organowi prowadzącemu sprawę w czym upatruje swój interes prawny, zaś argumentacja ta podlega kontroli organu prowadzącego postępowanie. Może się bowiem okazać, że wskazywane okoliczności nie wiążą się z interesem prawnym danego podmiotu, co rodzi obowiązek wydania stosownego orzeczenia administracyjnego /np. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, decyzji umarzającej postępowanie/. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że w sytuacji gdy nie wszystkie strony ujęte w rozdzielniku zostały do postępowania dopuszczone, zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i potraktował to jako okoliczność uzasadniającą w niniejszej sprawie wzruszenie zaskarżonym wyrokiem decyzji organów obu instancji. Takie stanowisko także jest całkowicie nieuprawnione dlatego, że przesłanka powyższa może stanowić podstawę uchylenia przez Sąd decyzji jedynie wówczas gdy postępowanie przed sądem uruchamia podmiot, który powołuje się na tą przesłankę i która to przesłanka tego podmiotu dotyczy /w związku z jednoznacznym brzmieniem art. 147 Kpa/. Warto przy tym zauważyć, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Ustawa Prawo budowlane jest tak skonstruowana, że jej uregulowania co do zasady nie powinny być tak rozumiane aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Sytuacje w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego należą do wyjątków /w postępowaniu nieważnościowym, wznowieniowym, czy też poprzez postępowanie naprawcze, kiedy to inwestor nieprawidłowo realizuje budowę, w razie odstępstwa od pozwolenia na budowę lub w sytuacji gdy zaistniała przerwa dająca podstawę do wygaszenia pozwolenia na budowę - art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego/ przy czym instytucja określona w art. 37 ust. 1 nie może być nadużywana. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy /Państwa/ w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym. Ta kwestia wiąże się również z oceną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kiedy to Sąd I instancji, jak to słusznie kwestionuje się w skardze kasacyjnej nakazuje organom administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy wszelkimi środkami dowodowymi prowadzić w istocie do wykazania, że zapisy w dzienniku budowy, które były przedmiotem oceny organów obu instancji w tej sprawie, nie są zgodne ze stanem rzeczywistym i podlegają obaleniu. Sąd I instancji wskazał przy tym, że dziennik budowy jest dokumentem urzędowym, co nie jest prawidłowe ze względu na fakt, iż musi on wprawdzie odpowiadać prawnie wymaganej formie /jego egzemplarz do wypełniania przez inwestora wydaje organ/, jednakże nie zmienia to charakteru tego dokumentu jako mającego znaczenie prywatne. Jest to faktycznie dokument prywatny który musi odpowiadać określonym normatywnie wymogom. Wprawdzie art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że "dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ", jednakże nie spełnia on warunku definicji dokumentu urzędowego określonej w art. 76 § 1 Kpa, bowiem nie jest sporządzany przez organ, o którym mowa w tym przepisie. Oczywiście dokument prywatny, tak jak i urzędowy jest dowodem w sprawie, w której może okazać się także koniecznie przeprowadzenie innych dowodów w danym zakresie. Nie może być ten fakt jednak odczytywany jako obowiązek organów do przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów i to na żądanie podmiotu wnoszącego skargę, zwłaszcza takiego który nie wskazał, w czym upatruje własny interes prawny do kierowania żądania do organu administracji publicznej i to w tym celu aby wykazać, że dokonane w dzienniku budowy zapisy nie odpowiadają rzeczywistości. Zarzut Sądu I instancji, że organy nieprawidłowo oparły się tylko na treści dziennika budowy nie mógł być zatem podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy zastanowić się w jakim celu racjonalny ustawodawca w art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego nazwał dziennik budowy dokumentem urzędowym skoro charakter tego dokumentu nie odpowiada wymogom art. 76 § 1 Kpa, nie może być on zatem objęty ustawowym domniemaniem prawdziwości ustalonym tym przepisem, tj. art. 76 § 1 Kpa. Na gruncie niniejszej sprawy można dojść do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było, aby ten dokument /dziennik budowy/ miał silniejsze znaczenie pośród innych środków dowodowych, szczególnie w przypadku gdy przedmiotem sprawy jest wygaszenie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że o wygaszeniu pozwolenia na budowę można orzec wyłącznie wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy już z treści dziennika budowy wynika, że zaistniały przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.