VII SA/Wa 224/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania kwalifikacji zawodowych I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie odmowy uznania kwalifikacji zawodowych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w zakresie kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego R. O. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. O. zwrócił z wnioskiem do Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, zw. dalej Krajową Rada, o uznanie jego kwalifikacji zawodowych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, tj. uprawnień bez ograniczeń do projektowania oraz do kierowania robotami budowlanymi. Do wniosku dołączono szczegółowe zestawienie potwierdzające doświadczenie zawodowe. W toku postępowania prowadzonego w oparciu o art. 33a ust. 10 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r., Nr 5, poz. 42, ze zm.), zw. dalej ustawą o samorządach zawodowych, organ uznał, że wprawdzie wnioskodawca podał, że pełnił funkcje inżyniera budowy o zakresie obowiązków obejmującym nadzór budowlany oraz projektanta budynków wykonanych głównie w technologii szkieletu drewnianego, ale nie określił dat rozpoczęcia i zakończenia wskazanych inwestycji. W związku z powyższym Krajowa Rada zwróciła się do wnioskodawcy z prośbą o uzupełnienie dokumentu poświadczającego praktykę zawodową o: wyszczególnienie obiektów budowlanych, przy których pełnił funkcję projektanta, funkcję kierownika budowy, określenie charakteru wykonywanych czynności, przy realizacji poszczególnych projektów i budynków oraz wskazanie okresów z podaniem dat rozpoczęcia i zakończenia praktyki w wykonywanych czynnościach. W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawca, na dostarczonych mu przez organ drukach, uzupełnił wniosek m.in. o prace wykonywane w kraju przed wyjazdem za granicę, przy których pełnił rolę asystenta kierownika budowy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] na podstawie art. 33a ust. 10 ustawy o samorządach zawodowych, art. 14 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawo budowlane, art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., w zw. z § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie upoważnienia organów i jednostek do uznawania kwalifikacji w zawodach regulowanych (Dz. U. Nr 237, poz. 2007), odmówiła uznania kwalifikacji zawodowych R. O. w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania oraz do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń. Zdaniem organu, z przedstawionej zaświadczeniami praktyki zawodowej nie wynika, żeby R. O. wykonywał prace w zakresie sporządzania projektu architektoniczno-budowlanego w odniesieniu do konstrukcji obiektu lub kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do konstrukcji obiektu oraz w odniesieniu do architektury obiektu. Nie wykonywał zatem czynności objętych wnioskowaną specjalnością, uregulowanych w § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych. Ponadto nie zostało przez wnioskodawcę wykazane doświadczenie zawodowe w zakresie projektowania budynków w technologii konstrukcji murowych, żelbetonowych, stalowych, zespolonych czy sprężynowych. Organ dodał, że dołączone do wniosku o uznanie kwalifikacji doświadczenie zawodowe jest natomiast wystarczające, aby strona mogła przystąpić do procedury nadania uprawnień budowlanych w Polsce, we właściwej pod względem zamieszkania Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa, celem zdania egzaminu na uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania i kierowania robotami budowlanymi. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył R. O., wnosząc o zmianę wydanej decyzji poprzez uznanie kwalifikacji zawodowych wnioskodawcy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń do projektowania, a także kierowania robotami budowlanymi. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 12 a Prawa budowlanego, art. 33a ust. 5 ustawy o samorządach zawodowych oraz § 6 ust. 2 Regulaminu postępowania w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej oraz Państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli w tych państwach, poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, kwalifikacje odpowiadające uprawnieniom budowlanym w Polsce (załącznik do uchwały nr 2/R/09 z dnia 28 stycznia 2009 r.), polegające na przyjęciu, iż doświadczenie zawodowe (praktyka) będąca przesłanką uznania kwalifikacji zawodowych polegać ma na pełnieniu samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a w szczególności na pełnieniu funkcji kierownika budowy lub robót budowlanych. Zarzucono też błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż wnioskodawca nie wykazał doświadczenia zawodowego w zakresie projektowania budynków w technologii konstrukcji murowych, żelbetowych, stalowych, zespolonych czy sprężonych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że ani Prawo budowlane, ani Regulamin postępowania w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, ani ustawa o samorządach zawodowych nie wymaga, aby doświadczenie zawodowe polegało na pełnieniu samodzielnych funkcji technicznych na budowie, tzn. wykonywaniu działalności związanej z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązywania zagadnień technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, w szczególności na pełnieniu funkcji kierownika budowy lub robót budowlanych. R. O. przedstawił dokumentację świadczącą o pełnieniu przez niego funkcji inżyniera budowy oraz projektanta konstrukcji, projektowaniu budynków w technologii konstrukcji murowych, żelbetowych, stalowych, zespolonych czy sprężynowych, co wynika z następującego opisu prac "kompletne obliczenia konstrukcyjne parkingu wykonanego w konstrukcji żelbetowej". Odwołujący się podkreślił, że podczas procesu projektowania konstrukcji obiektów budowlanych trudno w sposób jednoznaczny zaliczyć daną konstrukcję do określonego typu technologii, gdyż najczęściej zachodzi konieczność projektowania konstrukcji w kilku technologiach, przy czym w opisie wymienia się technologię przeważającą. Skarżący podkreślił, że spełnił przesłanki określone w art. 33 a ust. 5 pkt 1-3 ustawy o samorządach zawodowych, wskazujący dokumenty niezbędne do rozpoznania wniosku o uznanie kwalifikacji zawodowych, a tylko brak któregoś z dokumentów uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku, skoro zaś wniosek R. O. został rozpoznany merytorycznie to i wymogi zawarte w powyższym przepisie zostały spełnione. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Krajowa Rada decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., uchyliła zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy uznania kwalifikacji zawodowych R. O. w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania bez ograniczeń i uznała kwalifikacje zawodowe R. O. do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W uzasadnieniu organ podał, że z przedstawionych dokumentów jak i przeprowadzonej rozmowy w dniu [...] listopada 2009 r. wynika, że R. O. pełnił samodzielnie funkcję projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, co umożliwiało uznanie jego kwalifikacji do projektowania. Natomiast przedstawione doświadczenie zawodowe do kierowania robotami budowlanymi na stanowisku inżyniera budowy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w okresie 14 miesięcy nie jest wystarczające do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych ww. specjalności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w odniesieniu do nieuznania kwalifikacji zawodowych do kierowania robotami budowlanymi złożył R. O., wnosząc o uchylenie tej części zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie art. 12 a Prawa budowlanego oraz art. 33 a ust. 5 ustawy o samorządach zawodowych polegające na przyjęciu, iż doświadczenie zawodowe (praktyka) będąca przesłanką uznania kwalifikacji zawodowych polegać ma na pełnieniu samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a w szczególności na pełnieniu funkcji kierownika budowy oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zaświadczeniom o odbyciu praktyki zawodowej przedstawionym przez wnioskodawcę, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Ponadto skarżący zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, mający istotny wpływ na jego treść, a polegający na przyjęciu, iż przedstawione przez wnioskodawcę doświadczenie zawodowe w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do kierowania robotami budowlanymi jest niewystarczające do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w ww. specjalności. W skardze podniesiono, że organ uznał doświadczenie zawodowe w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do kierowania robotami na stanowisku inżyniera budowy, w okresie od listopada 2007 r. do grudnia 2008 r. (14 miesięcy) za niewystarczające do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych ww. specjalności, natomiast nie odniósł się do trzech zaświadczeń o odbyciu praktyki na stanowisku asystenta kierownika budowy (łączny okres 10 miesięcy) naruszając w ten sposób art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji zauważył też, że niemożność uznania pełnienia samodzielnej funkcji technicznej na budowie wynika w szczególności z tego, że nie pełnił on funkcji kierownika budowy we wnioskowanej specjalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd jest część zaskarżonej decyzji dotycząca odmowy uznania kwalifikacji zawodowych w zakresie kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W tym tylko zakresie wniesiono skargę do sądu administracyjnego, wobec czego tylko w odniesieniu do tej części decyzji Sąd mógł podjąć rozstrzygnięcie. Następnie zauważyć należy, iż pomimo zakwestionowania w postępowaniu administracyjnym przez wnioskodawcę decyzji organu I instancji w całości, organ II instancji w sentencji swojej decyzji odniósł się jedynie do tej części decyzji, która dotyczyła odmowy uznania kwalifikacji zawodowych w zakresie projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, zmieniając w tym zakresie decyzję pierwszoinstancyjną przez jej uchylenie w tej części i uznanie kwalifikacji zawodowych do projektowania. W sentencji nie rozstrzygnięto natomiast o kwestii odmowy uznania kwalifikacji zawodowych w zakresie kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Tylko w treści uzasadnienia znalazło się zdanie, że doświadczenie zawodowe do kierowania robotami budowlanymi na stanowisku inżyniera budowy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w okresie 14 miesięcy nie jest wystarczające do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych ww. specjalności. Z powyższego wynika, że organ II instancji orzekł w istocie o utrzymaniu w mocy pozostałej części decyzji organu I instancji. Ta właśnie część decyzji została zaskarżona do Sądu. Zdaniem Sądu pominięcie w sentencji rozstrzygnięcia co do części sprawy administracyjnej jest uchybieniem procesowym, szczególnie jeśli wziąć pod rozwagę to, że wnioskodawca ubiegał się w istocie o przyznanie mu dwóch odrębnych uprawnień (do projektowania oraz do kierowania robotami) i domagał się zmiany w całości decyzji odmawiającej mu obu uprawnień, organ jednak, powtórnie rozpoznając sprawę, nie zawarł w sentencji decyzji rozstrzygnięcia odnoszącego się do drugiego z wnioskowanych uprawnień. Mając jednak na uwadze niejednolitość poglądów orzecznictwa sądowego w zakresie stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (podkreślaną w wyroku NSA z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 822/07, w którym pominięcie rozstrzygnięcia części sprawy w sentencji decyzji zaakceptowano), trudno jest dopatrzyć się w okolicznościach obecnie kontrolowanej sprawy naruszenia prawa na tyle istotnego, aby eliminować z tego powodu decyzję z obrotu prawnego. Przyjąć zaś należało, że negatywne rozstrzygnięcie tej części sprawy nastąpiło, zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji. To zaś daje podstawę rozpoznania przez Sąd Wojewódzki zarzutów dotyczących odmowy uznania kwalifikacji skarżącego w zakresie kierowania robotami budowlanymi. Zarzuty procesowe skargi uznać należało za usprawiedliwione. Jak powiedziano już wcześniej organ II instancji w części akceptującej rozstrzygnięcie organu I instancji odnoszące się do odmowy uznania uprawnień do kierowania robotami budowlanym wyjaśnił, że przedstawione doświadczenie zawodowe do kierowania robotami budowlanymi na stanowisku inżyniera budowy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w okresie 14 miesięcy nie jest wystarczające do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych ww. specjalności. W skardze zaś podniesiono, że nie wyjaśniono dlaczego doświadczenie zawodowe (praktyka) będąca przesłanką uznania kwalifikacji zawodowych polegać ma na pełnieniu samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a w szczególności na pełnieniu funkcji kierownika budowy, a także, że w uzasadnieniu decyzji nie podano przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zaświadczeniom o odbyciu praktyki zawodowej przedstawionym przez wnioskodawcę. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że niemożność uznania pełnienia samodzielnej funkcji technicznej na budowie wynika w szczególności z tego, że wnioskodawca nie pełnił funkcji kierownika budowy we wnioskowanej specjalności, nie wyjaśniając jednakże ani tego, na jakiej podstawie wymaganie takie organ postawił, ani tego dlaczego nie uznał dokumentacji zaświadczającej wykonywaniu w okresie wcześniejszym praktyki w wymiarze 10 miesięcy w kraju. Pomijając już kwestię, że odpowiedź na skargę może zawierać stanowisko strony względem skargi, to jednak w żadnym razie nie jest ona ani częścią, ani uzupełnieniem wcześniej wydanej decyzji, trzeba zauważyć, że podobnie jak decyzja nie wyjaśnia dlaczego organ zajął w decyzji kwestionowane przez skarżącego stanowisko. Organ II instancji, nie odnosząc się do twierdzeń strony, ani też nie odnosząc się do części materiału dowodowego (zaświadczeń o pełnieniu funkcji asystenta kierownika budowy) naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który ma istotne znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż uzasadnienie decyzji nie zawiera elementów niezbędnych dla ustalenia subsumcji prawnej pozwalającej na władczą wypowiedź organu co do uprawnienia skarżącego w zakresie kierowania robotami budowlanymi. W tym też zakresie niepełne ustalenie stanu faktycznego i nieodniesienie się do twierdzeń skarżącego uniemożliwia dokonanie materialnoprawnej oceny sprawy przez Sąd, kontrolujący tę decyzję. Dodać też należy, że organ II instancji pominął też w ocenie prawidłowości decyzji wydanej w I instancji przytoczenie podstaw prawnych wydanej decyzji. Jeżeli bowiem przyjęto jako podstawę rozstrzygania art. 33a ust. 10 ustawy o samorządach zawodowych, wiążąc tę podstawę kompetencyjną z przepisem art. 14 Prawa budowlanego jako podstawą materialną, to zważywszy na treść przywołanego przez organ art. 14 ust. 3 pkt 3, organ konsekwentnie powinien odnieść się do odbycia dwuletniej praktyki na budowie, o której mowa w lit. b tego punktu, w szczególności winien wyjaśnić, dlaczego domaga się wykazania się przez wnioskodawcę doświadczeniem zawodowym polegającym na sprawowaniu funkcji kierownika budowy, chociaż treść powołanego przez organ przepisu dotyczy odbywania praktyki pod kierunkiem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia. Okoliczności te wymagają zatem ustalenia w uzasadnieniu decyzji, które dowody organ przyjmuje za podstawę wyprowadzenia wniosków prawnomatrerialnych do orzekania w sprawie, a następnie odniesie się do wniosku skarżącego o uznanie uprawnień do kierowania robotami bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.