IV SA/Po 1011/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. A. W. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2009 roku nr [...], 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz M. A. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/M. Dybowski /-/B. Popowska Na skutek pisma M. A. W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącego samowolnego odprowadzania wody opadowej i dokonania "zakamuflowanego" przekopu w jej stronę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny na nieruchomości M. i D. M. w Z. przy ul. M. [...] na działce nr ewid. [...], gmina S. L.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. i D. M., przedstawić ekspertyzę techniczną oceniającą zgodność z przepisami prawa aktualnego sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w Z. przy ul. M. [...]. W dniu [...] sierpnia 2009 r., M. i D. M. przesłali Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dwa egzemplarze ekspertyzy technicznej. "Ocenę zgodności z obowiązującymi przepisami aktualnego sposobu odprowadzenia wód opadowych z domu jednorodzinnego zlokalizowanego w Z. przy ul. M. na działce ewidencyjnej [...], gmina S. L." sporządził inżynier P. K. posiadający wymagane przepisami uprawnienia. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. i D. M. wykonać drenaż chłonny łączący punkty zrzutu wody opadowej na posesji przy ul. M. [...] w Z., gmina S. L.. Organ zwrócił uwagę na stwierdzenie zawarte w ekspertyzie: "Jeżeli odprowadzana ilość wody opadowej zwiększa się przez ulewne deszcze, a istniejący rów chłonny nie będzie w stanie odbierać takiej ilości wody zaleca się wykonanie liniowego drenażu chłonnego łączącego punkty zrzutu wody opadowej". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na treść przepisu § 28 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm), zgodnie z którym działka budowlana powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Natomiast zgodnie z § 29 w/w Rozporządzenia dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Odwołanie od powyższej decyzji złoży D. M.. W ocenie odwołującego ekspertyza techniczna sporządzona przez P. K. jednoznacznie określa, że sposób odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na jego działce jest zgodny z przepisami obowiązującego prawa. Zgodnie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. od momentu wejścia w posiadanie działki o nr ew. [...] w Z. nie dokonał On zmiany naturalnego spływu wód opadowych celem kierowania ich na sąsiednią nieruchomość o nr ew. [...]. W chwili zakupu działki od Skarżącej – M. A. W. naturalne ukształtowanie terenu powodowało przedostawanie się części wód opadowych na działkę o nr ew. [...]. Zatem i część wód opadowych pochodzących z połaci dachowej budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce o nr ew. [...] mogła przedostawać się na działkę o nr ew. [...]. Problem ten w całości został rozwiązany przez wykonanie rowu chłonnego znajdującego się w części na działce o nr ew. [...] jak i [...]. W ocenie Odwołującego nawrót lub pogłębienie choroby psychicznej M. A. W. przyczyniło się do niezgodnej ze stanem rzeczywistym oceny sytuacji. Decyzją W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Organ w pierwszej kolejności wskazał, iż na podstawie przedstawionej przez M. i D. M. ekspertyzy technicznej z dnia [...]lipca 2009 r., dotyczącej "Oceny zgodności z obowiązującymi przepisami aktualnego sposobu odprowadzenia wód opadowych z domu jednorodzinnego zlokalizowanego w Z. przy ul. M. na działce ewidencyjnej [...], gmina S. L.", organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, iż niezbędnym jest wykonanie liniowego drenażu chłonnego łączącego punkty zrzutu wody opadowej na posesji przy ul. M. [...] w Z., gmina S. L.. Zdaniem Organu II instancji z przedmiotowej ekspertyzy technicznej wynika, iż: "1) dokonana obserwacja i ocena terenu działek nr [...], [...] oraz ukształtowania niwelety ul. M. (droga gruntowa) potwierdza, iż nie zostały dokonane zmiany ukształtowania terenu, tym samym nie zmieniono spadków terenu w celu odprowadzenia wody opadowej na sąsiednią działkę; 2) wykonany rów chłonny biegnący wzdłuż ogrodzenia między działkami [...] i [...] leżący także w części działki [...]- ogrodzenie terenu nie jest usytuowane na granicy działki, lecz jest przesunięte o śr. 13 cm w głąb działki [...] — jest wystarczającym zabezpieczeniem przed zalewaniem działki [...]; 3) sposób odprowadzenia wód opadowych na działce [...] przy ul. M. [...] w Z., jest zgodny z przepisami aktualnego prawa." Ponadto z w/w ekspertyzy wynika, iż ze względu na ukształtowanie terenu, miejscowe zalewanie wodą opadową działki sąsiedniej o nr [...] może nastąpić wskutek bardzo gwałtownych opadów deszczu, ponadto działka może zostać zalewana także od strony drogi. Bez względu na powyższe, sposób odprowadzenia wód opadowych na przedmiotowej działce jest zgodny z przepisami aktualnego prawa, tj. z § 28 ust. 2 Rozporządzenia". W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych". Ponadto Wojewódzki Inspektor wskazał, iż Organ I instancji nie wyjaśnił przyczyny zastosowania art. 66 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, na podstawie, którego wydano decyzję. W reasumpcji w ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego oraz warunków technicznych, zatem należało uchylić decyzję PINB dla powiatu p. i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. A. W. zarzucając Organowi nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego oraz mijanie się z rzeczywistością. Zdaniem Skarżącej budynek D. M. został fundamentalnie podwyższony, następnie zmieniono ukształtowanie terenu przez nawiezienie ziemi i wysokie jego podsypanie. Skarżąca podniosła, iż nie ma nic przeciwko temu, by sąsiad wykonał własny rów chłonny nie bliżej niż 1 metr od granicy jej działki. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz, czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W oparciu o art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, kierując się wskazanymi wyżej przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, aczkolwiek z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Sąd uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja jak też decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 156., poz. 1118 j.t.). Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie, z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z przeprowadzonych oględzin posesji państwa M. wynika bezspornie, że odprowadzanie wód opadowych z części dachu realizowana jest przez rynny i dwie rury spustowe wpuszczone w ziemię i wyprowadzone w stronę działki sąsiedniej w odległości ok. 2,5 m od granicy działki stanowiącej własność M. A. W.. Ustalono również, iż ukształtowanie terenu może przy intensywnych opadach powodować przedostawanie się wód opadowych na sąsiednią działkę. Stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071- dalej jako k.p.a.) obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W myśl natomiast art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Nakładając na D. M. obowiązek wykonania liniowego drenażu chłonnego, łączącego punkty zrzutu wody opadowej, Organ oparł się na ekspertyzie technicznej sporządzonej przez inż. P. K.. W zaleceniach owej ekspertyzy wskazano, iż w przypadku zwiększenia się ilości odprowadzanej wody opadowej zaleca się wykonanie liniowego drenażu chłonnego. Uzasadniając swoją decyzję Organ I instancji powołał się jedynie na stwierdzenie zawarte w "zaleceniach" ekspertyzy, nie weryfikując opinii jako całości. Organ nie wyjaśnił czy określenie "większe wody opadowe" stanowi zjawisko naturalne i częste, czy wbrew przeciwnie wyjątkowo rzadkie. Nie ustalono także, czy "rów chłonny" biegnący pomiędzy działkami nr [...] i [...] pobiera każdą ilość wody opadowej. Brak jest logiki we wnioskowaniu Organu, który, mimo, iż nie zakwestionował przedmiotowej ekspertyzy, z której wynikało, że sposób odprowadzania wód opadowych na działce nr [...] wykonywany jest zgodnie z przepisami aktualnego prawa, nałożył obowiązek wykonania liniowego drenażu chłonnego. Z ekspertyzy nie wynika, na jakiej podstawie dokonano ustaleń, iż nie doszło do zmiany ukształtowania terenu. Powyższa okoliczność nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości, tymczasem zważając na zdjęcia zawarte w aktach, a w szczególności zdjęcie z karty 13 akt administracyjnych, kwestia ta została niewyjaśniona. W rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono analizy całego materiału dowodowego, a ustalenia Organu oparto jedynie na stwierdzeniu zawartym w zleceniach ekspertyzy. Oznacza to, że bez odpowiedniego postępowania dowodowego z naruszeniem art. 80 kpa dokonano w sprawie ustaleń w tym zakresie. Niedopuszczalne jest przyjmowanie z góry założenia, iż dowody określonego rodzaju są wiarygodne, a dowody innego rodzaju są niewiarygodne ( patrz wyrok NSA z 27.01.2009 r. sygn. I OSK 193/08). Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego. (Prawo budowlane. Komentarz. pod redakcja Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 539 i nast.). Sąd pragnie zważyć, iż przedmiotowa ekspertyza, mimo sporządzenia jej przez uprawnionego inżyniera, nie jest w istocie opinią biegłego w rozumieniu art. 84 kpa, a jedynie mającą status dokumentu prywatnego ekspertyzą rzeczoznawcy (K. Knoppek "Dokument w procesie cywilnym" Poznań 1993 s. 107- 108; T. Ereciński "Komentarz do kpc" W.Pr. 2002 t. 1 s. 517 uw. 15). Opinia wydana przez rzeczoznawcę nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1165/08). Praktyka włączania do materiału sprawy opinii fachowca jest dość powszechna. Organ jednak nie jest związany taką opinią i ocenia ją swobodnie, czyli w całokształcie materiału dowodowego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. Opinia specjalisty jest dla organu materiałem pomocniczym, wzmacniającym argumentację rozstrzygnięcia. Żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego uchylił decyzję organu I instancji, orzekając jednocześnie o umorzeniu postępowania przed organem pierwszoinstnacyjnym. Organ administracji publicznej wydaje taką decyzję, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, co zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W rozpoznawanej sprawie trudno uznać, iż postępowanie prowadzone na wniosek strony i dotyczące odprowadzania wód opadowych z sąsiedniej działki na jej działkę stało się bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić jedynie w sytuacji, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje [ tak też SN w wyroku z dnia 1 marca 1984r. II SA 2085/83, ONSA 1984, Nr 1, poz.23], bądź strona na żądanie, której wszczęto postępowanie cofnie swój wniosek. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi także, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Tryb postępowania przewidziany w art. 66 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rzeczą, więc organu jest ustalenie czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych czy też odmowy nałożenia takich obowiązków. Ponownie rozpoznając sprawę Organy winny zbadać, czy ekspertyza techniczna sporządzona do niniejszej sprawy, daje jednoznaczną odpowiedź na pytanie czy w świetle obowiązujących przepisów technicznych dany obiekt budowlany utrudnia korzystanie z działki sąsiedniej. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.- Organy uwzględnią obowiązujące je wskazania i oceny zawarte w niniejszym wyroku Konkludując, Sąd nie miał wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie przeanalizowały, bowiem w sposób wszechstronny i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy, wydając swoje decyzje w sposób uproszczony i bez należytej argumentacji. Z powyższych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska jh