II OSK 1262/10

Dnia 23 sierpnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./ sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 153/10 w sprawie ze skargi S. C. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz S. C. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1262/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Ke 153/10, po rozpoznaniu skargi zobowiązanego na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od zobowiązania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, to jest rozbiórki w całości budynku mieszkalnego pomimo upomnienia wzywającego do wykonania tego obowiązku nałożonego decyzją administracyjną - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji powołując się na art. 20 ( 1 pkt 4, art. 119 ( 2 i art. 121 ( 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na skarżącego przedmiotową grzywnę jej wysokość określając stosownie do art. 121 ( 5 ww. ustawy. W zażaleniu na to postanowienie skarżący podniósł, że nie jest w stanie zapłacić nałożonej grzywny, gdyż jest schorowanym, 80-letnim emerytem i nie ma żadnych oszczędności. Budynek jest użytkowany i nie nadaje się do rozbiórki. Organ odwoławczy uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując przy tym, że decyzja o rozbiórce obiektu została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Krakowie, zaś skargę wyrokiem z dnia 28 lutego 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 1880/97 Sąd oddalił. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 29 ( 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./ organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, bowiem postępowanie egzekucyjne ma na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. W ocenie organu nałożenie na zobowiązanego w pierwszej kolejności środka przymusu w postaci wykonania zastępczego byłoby w niniejszej sprawie niecelowe z uwagi na znaczne koszty /wyceny robót, wyłonienie wykonawcy i samej rozbiórki/, które obciążałyby zobowiązanego. W myśl art. 126 ww. ustawy w razie wykonania obowiązku grzywny w celu przymuszenia uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach "zwrócono w wysokości 75 % lub w całości na wniosek zobowiązanego". W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący podniósł, że nie ma możliwości finansowych ani fizycznych wykonania nałożonego nań obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie dopatrzył się naruszeń prawa zaskarżonym postanowieniem. Zaskarżone postanowienie jest wynikiem braku dobrowolnego wykonania nakazu rozbiórki budynku, przy czym nie można w sprawie uwzględniać podnoszonych przez skarżącego okoliczności takich, jak sytuacja finansowa, wiek czy też stan zdrowia zobowiązanego. W ocenie Sądu stosownie do art. 119 ( 2 ww. ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 7 ( 2 organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie organ miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 ww. ustawy, polegające na zleceniu innej osobie wykonania egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego. Według Sądu I instancji należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wykonanie zastępcze byłoby w okolicznościach sprawy bardziej dolegliwe, ze względu na koszt wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które skarżący musiałby ponieść niezależnie od kosztów samej rozbiórki. Tymczasem w myśl przepisów art. 125 i 126 ustawy, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile zostały uiszczone lub ściągnięte, mogą mu być zwrócone w całości lub w znacznej części. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzuca się: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 119 ( 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez przyjęcie, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia na skarżącego jest zgodne z prawem, 2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 77 ( 1 kpa, przez niewyjaśnienie trudnej sytuacji materialnej skarżącego, dla którego przedmiotowy środek egzekucyjny jest bardzo uciążliwy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż skarżący nie budował przedmiotowego domu, lecz jego syn, który wraz z żoną zginął w wypadku pozostawiając małoletnie dzieci, którymi opiekuje się skarżący. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia na skarżącego jest dla niego bardzo uciążliwe i krzywdzące. Pobiera emeryturę w niewielkiej kwocie i nie ma żadnych innych dochodów, a więc nie jest w stanie wykonać nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny, która jest rażąco wysoka i niewspółmierna do stopnia zawinienia przez skarżącego. Podeszły wiek /80 lat/ i trudne warunki materialne skarżącego przemawiają za uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zaaprobował zastosowanie jako środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku dokonania rozbiórki domu mieszkalnego nałożonego ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną obciążenia skarżącego grzywną w celu przymuszenia jako jednego z środków przewidzianych w danym przypadku. Innym środkiem przewidzianym ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest zastosowanie wykonania zastępczego. W ocenie Sądu I instancji orzekając w postępowaniu egzekucyjnym organy administracji publicznej obu instancji właściwie przyjęły, że to właśnie grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Wypada jednakże zauważyć, iż art. 7 ( 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje, że zadaniem organu egzekucyjnego jest zastosowanie, w razie niewykonania dobrowolnego określonego obowiązku, takiego środka egzekucyjnego, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, zaś spośród kilku środków egzekucyjnych - środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. To jednak, który z kilku środków egzekucyjnych jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, w istocie nie może być pozostawione arbitralnej ocenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Faktycznie w zależności od warunków danej sprawy, może to być w przypadku obowiązku wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego grzywna w celu przymuszenia, lub też wykonanie zastępcze. Wskazane przez zobowiązanego okoliczności sprawy wraz z jego oceną warunków wiążących się z wykonaniem obowiązku, nie zaś arbitralne stanowisko organu egzekucyjnego, prowadzą do właściwego rozstrzygnięcia, który spośród kilku dostępnych środków egzekucyjnych będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie natomiast w postępowaniu egzekucyjnym jednostronnie i władczo organy egzekucyjne obu instancji uznały, że bez znaczenia pozostają okoliczności podnoszone przez skarżącego i stwierdziły, że tym mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niewątpliwie jest grzywna w celu przymuszenia. To stanowisko nie ma nic wspólnego z indywidualizowaniem sprawy w świetle art. 7 ( 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a zwłaszcza z koniecznością wzięcia pod uwagę okoliczności i wniosków podnoszonych przez zobowiązanego, lecz prowadzi w istocie do przyjęcia, że w każdym przypadku w razie egzekucji nakazu rozbiórki obiektu, tym mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym będzie grzywna w celu przymuszenia zaś nigdy właściwym, a więc mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, nie będzie wykonanie zastępcze. Sąd I instancji pomimo, iż w takim zakresie nie wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w istocie oddalając skargę zobowiązanego zajął właśnie to ostatnie stanowisko. Należy zauważyć, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym i w doktrynie nie ma jednolitości co do tego, czy w kwestii wykonania nakazu rozbiórki odpowiednim środkiem egzekucyjnym prowadzącym bezpośrednio do wykonania tego obowiązku, jak też najwzględniejszym dla zobowiązanego, jest grzywna w celu przymuszenia, czy też wykonanie zastępcze. Fakt ten dostrzega się w szczególności w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 612/10 i II OSK 613/10, w uzasadnieniu których podkreślano, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekający w pierwszej instancji w obu tych sprawach powoływał się na komentarz do Postępowania egzekucyjnego w administracji autorstwa R. Hausera, Z. Leońskiego i A. Skoczylasa /Wyd. CH BECK, Warszawa 2005/, w którym wskazywano na to, iż w sprawie usunięcia samowoli budowlanej /rozbiórki obiektu/ to wykonanie zastępcze jest środkiem egzekucyjnym prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak stanowiska, że w egzekucji orzeczenia o nakazie rozbiórki wykonanie zastępcze ma pierwszeństwo przed zastosowaniem grzywny w celu przymuszenia, podkreślając, że w myśl art. 7 ( 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny prowadzący to postępowanie stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, jednakże nie można się zgodzić z poglądem WSA w Poznaniu, iż tym środkiem zawsze jest wykonanie zastępcze jako środek preferowany. NSA zauważył, że bez względu na to, iż w art. 7 ( 2 ww. ustawy dotyczącym zasad ogólnych, wskazuje się, że mają być stosowane środki prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a "oczywistym jest, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie jest tym środkiem, który prowadzi bezpośrednio do wykonania nakazu rozbiórki", to art. 127 ( 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako lex specialis w stosunku do generalnej zasady wyrażonej w art. 7 ( 2 zapewnia możliwość stosowania grzywny w celu przymuszenia w egzekucji nakazu rozbiórki, przy czym jako wiążącą zasadę należy traktować stosowanie takiego środka egzekucyjnego, który jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organu, który powinien uwzględnić warunki konkretnej sprawy, a zwłaszcza okoliczności podnoszone przez zobowiązanego, ma tu bowiem odpowiednie zastosowanie art. 9 kpa. Poglądy wyrażone w tych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z tych względów należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, bowiem został zastosowany przepis art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym dotyczący grzywny w celu przymuszenia, według wykładni tego przepisu prowadzącej do wykluczenia możliwości zastosowania jako środka egzekucyjnego wykonania zastępczego, a więc z całkowitym pominięciem okoliczności i wniosków podawanych przez zobowiązanego. Ubocznie wypada zauważyć, że podnoszone przez skarżącego okoliczności wiążące się z jego sytuacją życiową /wiek, sytuacja rodzinna i materialna/ mogą stanowić podstawę wystąpienia przez zobowiązanego do wykonania obowiązku /rozbiórki domu mieszkalnego/ do właściwego wojewody o wydanie decyzji wstrzymującej egzekucję administracyjną na określony czas. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie /Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm./ upoważnia bowiem przepisem art. 27, wojewodę do wydania decyzji administracyjnej wstrzymującej decyzję administracyjną każdego organu prowadzącego taką egzekucję, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony. Wniosek zobowiązanego zatem w takiej sprawie może być skierowany do właściwego organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie egzekucyjne dotyczące wykonania nakazu rozbiórki. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.