I OSK 1068/10

Dnia 12 maja 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 roku sygn. akt VII SA/Wa 99/10 w sprawie ze skargi K.M. i J.M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2. zasądza od K.M. i J.M. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r., po rozpoznaniu skargi K.M. i J.M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] ul. [...] w [...] na działkę nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną decyzji był art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Rozpoznając sprawę w I instancji organ wyjaśnił, że we wniosku o zezwolenie na lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego skarżący poinformowali o przeznaczeniu zjazdu - jako wjazdu i wyjazdu z drogi krajowej do funkcjonującej na działce hurtowni. Podkreślili, że działka nr [...] położona równolegle do drogi krajowej, nazwana na kopii mapy zasadniczej "drogą" – jest przeznaczona w planie miejscowym pod parking. Ponadto wskazali, że działka nr [...], obecnie nie ma innego połączenia z drogą publiczną, jak tylko od strony drogi krajowej nr [. Na potwierdzenie powyższego dołączyli do podania wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka nr [...], która poprzednio także stanowiła własność wnioskodawców, obecnie stanowi własność ich syna i jest przeznaczona pod budowę domu. W chwili obecnej obsługa komunikacyjna działki [...] z ul. [...] odbywa się istniejącym zjazdem na działką sąsiednią o nr [...], należącą do matki wnioskodawcy. Przed zjazdem na przedmiotową działkę jest wykonany dodatkowy pas ruchu dla skrętu w lewo, w ramach budowy stacji paliw po stronie przeciwnej drogi krajowej, na działce nr [...], stanowiącej własność T. i G.M.. Poza tym, właściciele działek sąsiednich nie wyrażają zgody na przejazdy przez ich działki. Organ przyjął, że zgodnie z § 113 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), zjazd do obiektu z obu kierunków ruchu może funkcjonować przy natężeniu miarodajnym ruchu pojazdów na drodze publicznej, jaką jest droga krajowa – większym jak 400 pojazdów na godzinę (co na drodze krajowej występuje obecnie i co potwierdził generalny pomiar ruchu z roku 2005), jeśli w obrębie wyjazdu z drogi do hurtowni – funkcjonowałby dodatkowy pas ruchu dla skrętu w lewo. Zaprojektowanie pasa do wnioskowanego zjazdu – spowodowałoby ograniczenia w dostępności ruchu z drogi krajowej do działek zlokalizowanych po stronie przeciwnej drogi krajowej, w tym stacji paliw. Zdaniem organu, podobna sytuacja miałaby miejsce, jeśli doszłoby do zezwolenia zarządcy drogi na proponowaną przez strony lokalizację zjazdu do hurtowni, z dopuszczeniem obsługi przez zjazd tylko jednego kierunku ruchu. Skuteczność ograniczenia można byłoby uzyskać, lokalizując wyspę w obrębie osi jezdni. Wyspa – powodowałaby ograniczenia w dostępności ruchu do drogi krajowej z posesji po stronie przeciwnej drogi, co naruszałoby uprawnienia właścicieli tej posesji, które posiadają obecnie, a które uzyskali w wyniku zatwierdzonego przez zarządcę drogi krajowej w 2008 r. projektu organizacji ruchu. Przedmiotowy projekt został wdrożony w wyniku budowy na działce nr [...] (po stronie przeciwnej drogi nr [...]) stacji paliw. Zdaniem organu, ewentualna zgoda na lokalizację wnioskowanego zjazdu nie pozwalałaby na zapewnienie właściwych warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej. Organ wskazał także, że właściciele działki nr [...] mają możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (obecnie działce niezabudowanej nr [...]) i włączenie ruchu do drogi nr [...] poprzez ulice [...] i [...] lub poprzez działkę sąsiednią nr [...], która posiada zjazd z drogi krajowej, z którego korzystają obecnie strony przy obsłudze hurtowni na działce [...]. Swoją odmowę organ uzasadnił również tym, że droga krajowa nr [...] zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zaliczona została do dróg głównych klasy technicznej G. Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczać liczbę i częstotliwość zjazdów (...). Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek tego, zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r., organ utrzymał swoją decyzję w mocy. Organ powtórzył rozważania zawarte już w decyzji wydanej w I instancji, podtrzymując swoje stanowisko. Wskazał ponadto, że zgodnie z uchwałą nr XXXVII/141/05 Rady Miasta Wysokie Mazowieckie z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasta Wysokie Mazowieckie, "obsługa działek przyległych i zjazdy na działki przyległe: zjazdy mogą być adaptowane jedynie w wypadku, gdy nie ma innej możliwości wjazdu na działkę (brak możliwości obsługi od zaplecza), w wypadkach koniecznych adaptacji zjazdów zaleca się łączenie zjazdów (...), docelowo obowiązuje maksymalne ograniczenie akcesji działek przyległych do ciągu drogi krajowej". (podrozdział II-9 § 17 pkt 2 ppkt 1 lit. h/). Ewentualna decyzja pozytywna dla strony byłaby więc sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący. Uchylając wskazane na wstępie decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego. Przepisy prawa materialnego w szczególności art. 29 Prawa o ruchu drogowego, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, wyznaczyły zakres postępowania dowodowego, które powinien był przeprowadzić Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, aby decyzja odpowiadała prawu. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie niewątpliwe są jedynie ustalenia dotyczące usytuowania działki nr [...] oraz okoliczność, że nie posiada ona bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nr [...] ani do innej drogi. Pozostałe ustalenia nie znajdują swojego uzasadnienia w zgromadzonym materiale sprawy. Przede wszystkim organ, jak słusznie podnoszą skarżący, oparł się na pomiarze ruchu, który odbył się w 2005 r. i prognozach dotyczących natężenia ruchu pojazdów na drodze, nie czyniąc w tej mierze ustaleń, które by odpowiadały aktualnemu natężeniu ruchu. Przyjął, że prędkość miarodajna wynosi 70 km/h, kiedy, jak podnoszą skarżący, wynosi faktycznie 50 km/h, bo jest to teren zabudowany. Tym samym organ nie wyjaśnił sprawy w zakresie, który pozwoliłby mu na prawidłowe zastosowanie § 113 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto ustalił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Wysokie Mazowieckie wyklucza możliwość urządzenia zjazdu, chociaż właśnie z § 17 pkt 2 ppkt 1 lit. h/ wynika, że istnieje taka możliwość, aczkolwiek jest ona ograniczona, i organ powinien ją odnieść do konkretnej sytuacji niniejszej sprawy, a nie przyjmować bez bliższego uzasadnienia, że decyzja pozytywna dla strony byłaby sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zjazdy, jak wynika z prawa miejscowego, powinny być adaptowane jedynie w wypadku, gdy nie ma innej możliwości wjazdu na działkę (brak możliwości obsługi od zaplecza), a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W wypadkach koniecznych adaptacji zaleca się łączenie zjazdów lub wykonanie na poboczu drogi odcinków jezdni lokalnej dojazdowej do działek. Z drogi nr 66 istnieje zjazd do działki o nr [...] przylegającej do działki skarżących, w związku z tym, organ powinien był rozważyć czy nie ma możliwości adaptacji zjazdu przez łączenie zjazdów. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość (nr [...]) nie posiada dostępu do drogi publicznej, nie jest sama w sobie wystarczającym argumentem przeciwko odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Z treści bowiem art. 29 ustawy o drogach publicznych, jak i również z innych przepisów tej ustawy, nie wynika obowiązek udzielenia zezwolenia w sytuacji, gdy nieruchomości nie graniczy w innym miejscu z drogą publiczną. Nie mniej jednak ma ona istotne znaczenie przy ocenie całokształtu materiału dowodowego sprawy, a w szczególności przy wydawaniu decyzji uznaniowej, bowiem chodzi tu niewątpliwie o słuszny interes obywateli, których nieruchomość takiego dostępu do drogi publicznej nie posiada, a prowadzą oni na jej terenie od szeregu lat działalność gospodarczą. Teren na którym usytuowana jest działka skarżących, jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony jest właśnie pod taką działalność. W ocenie Sądu I instancji, w takiej sytuacji można również mówić o interesie społecznym, który ma na celu wykorzystanie terenu zgodnie z prawem miejscowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Krajowy Dróg i Autostrad. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – w związku z art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ naruszył wskazane przepisy. Zarzucił również naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi krajowej. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.M. i J.M. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadnione. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody a także obowiązujące przepisy. Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi zarządca powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności. Oczywistym jest, że istnienie dwóch odrębnych zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (tak: wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99, publ. Lex nr 46764). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98 (Lex nr 42384) stwierdził, że zarząd drogi odpowiedzialny za bezpieczeństwo na drogach publicznych winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, jakimi są drogi krajowe. Uchylając decyzję odmawiającą zgody na usytuowanie nowego zjazdu z drogi krajowej na nieruchomość skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął to, iż zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) powodem odmowy udzielenia zgody na lokalizację zjazdu są obowiązujące wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zgodnie zaś z przepisem § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) wyjazd z drogi i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Sąd I instancji pominął fakt usytuowania – naprzeciw projektowanego zjazdu – dodatkowego pasa ruchu do skrętu w lewo, do stacji paliw pobudowanej po drugiej stronie drogi krajowej nr [...]. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie rozważył należycie też tego faktu, iż do nieruchomości skarżących od wielu lat funkcjonował zjazd przez sąsiednią działkę nr [...] należącą do matki skarżącego. Z akt administracyjnych wynika, iż rodzice skarżącego darowali mu działkę, na której znajduje się hurtownia. Z działki tej skarżący przekazali nowo utworzoną działkę nr [...] na własność synowi. Okoliczności sprawy wskazują, iż brak prawnego dostępu do dróg publicznych nieruchomości skarżących jest następstwem podziałów i czynności prawnych pomiędzy członkami ich rodziny. Brak odpowiedniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej uzasadnia ustanowienie drogi koniecznej, lecz zgodnie z przepisem art. 145 § 2 zd. 2 Kodeksu cywilnego jeżeli brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, to ustanowienie drogi koniecznej powinno nastąpić – gdy jest to możliwe – przez grunty, które były przedmiotem tej czynności. Jest to zasada wynikająca wprawdzie z prawa cywilnego, lecz nie jest ona bez znaczenia dla oceny możliwości korzystania przez skarżących z dostępu do dróg publicznych w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła więc Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.