II SA/Łd 890/09

Dnia 8 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi S. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., działając na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 13 ust 1, w związku z § 9 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.), wstrzymał S. T. w czwartym i piątym roku płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W toku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, iż decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. przyznał S. T. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Następnie S. T. w dniu 17 listopada 2008 roku złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia zadeklarowanego we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Oświadczenie to zawierało informację o zrealizowaniu przez stronę jednego z dwóch zadeklarowanych przedsięwzięć, tj. zakupu maszyn rolniczych. Organ pierwszej instancji wskazał nadto, że S. T. nie złożył oświadczenia, co do drugiego przedsięwzięcia zadeklarowanego we wniosku o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, tj. co do zakupu zwierząt gospodarskich. Od powyżej wskazanej decyzji S. T. wniósł odwołanie, w którym wyjaśnił, że zrealizował oba przedsięwzięcia wskazane we wniosku o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, natomiast przez przeoczenie w oświadczeniu o realizacji przedsięwzięcia nie wskazał, że zrealizował zadanie polegające na zakupie zwierząt gospodarskich oraz nie załączył stosownej umowy kupna – sprzedaży z dnia 2 kwietnia 2008 roku. Decyzją nr [...], wydaną w dniu [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w następstwie rozpoznania powyższego odwołania utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że termin na realizację przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku o pomoc finansową przez S. T. upłynął w dniu 10 listopada 2008 roku, zatem faktura na zakupu maszyn nr [...] z dnia 22 lutego 2006 roku oraz umowa kupna – sprzedaży zwierzęcia gospodarskiego (załączona do odwołania) potwierdzają, że wszystkie przedsięwzięcia zadeklarowane przez odwołującego się zostały zrealizowane przed upływem terminu, o którym mowa w par 8 ust 1 wskazanego wcześniej rozporządzenia. Organ odwoławczy ponadto wyjaśnił, że oświadczanie beneficjenta z dnia 17 listopada 2008 roku o zrealizowaniu przez niego przedsięwzięcia, złożone zostało w terminie. Jednakże w oświadczeniu beneficjent wskazał, że zrealizował tylko zakup maszyn, pomijając oświadczenie o zakupie zwierząt gospodarskich. W związku z powyższym organ zauważył, że termin do złożenia wskazanego oświadczenia jest terminem procesowym, a więc strona mogła złożyć wniosek o jego przywrócenie w zakresie, odnoszącym się do oświadczenia o zakupie zwierząt gospodarskich, czego jednak nie uczyniła. Na powyższą decyzję S. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zawarł jedynie wniosek o ponownie rozpatrzenie sprawy przez sąd administracyjny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd administracyjny nie musi zatem ograniczać się do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może z urzędu uwzględnić inne wadliwości zaskarżonego aktu aniżeli wskazane przez stronę skarżącą. Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że S. T. otrzymał płatność dla gospodarstwa niskotowarowego, decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., wydaną w dniu [...]. Płatność ta została przyznana w trybie przewidzianym przepisami wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych (...), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 3 ust. 2 pkt 1 wskazanej już powyżej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej Stosownie do treści § 8 ust. 1 cytowanego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych (...), płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Dalej przepis stanowi, iż oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1, a więc po upływie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu (§ 8 ust. 2 omawianego rozporządzenia). Ujemne skutki niewykonania powyższych obowiązków przewiduje przepis § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Zgodnie z jego dyspozycją płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. Dalej wskazać wypada, iż przepis § 9 w ust. 2 przewiduje sytuacje, w których mimo zaistnienia sytuacji wskazanej w ust. 1, płatność do gospodarstwa niskotowarowego może zostać wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności: 1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego; 2) wystąpienie klęski żywiołowej; 3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; 4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego. Powyższa regulacja, w szczególności brzmienie § 9 ust. 1 rozporządzenia wskazuje wprost z jakimi okolicznościami wiązać należy wstrzymanie wypłaty świadczeń na czwarty i piąty rok realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Już tylko pobieżna analiza treści tegoż przepisu prowadzi do wniosku, że wstrzymanie wypłaty świadczeń w czwartym i piątym roku realizacji planu nie dotyczy sytuacji niezłożenia oświadczenia, o którym mowa w przepisie § 8 ust. 2 tegoż rozporządzenia, w zakreślonym przez tenże przepis terminie 7 dni. Gdyby prawodawca zamierzał rozciągnąć, określone w przepisie § 9 ust. 1 rozporządzenia skutki polegające na wstrzymaniu płatności w czwartym i piątym roku obowiązywania planu, to winien dokonać takiego zapisu w treści analizowanego rozporządzenia w sposób nie budzący wątpliwości. Jest zaś oczywiste, iż brak jest takiego zapisu w tekście tegoż rozporządzenia. Natomiast ogólna zasada tak tworzenia, jak i stosowania prawa wskazuje na to, że jeżeli ustawodawca, bądź prawodawca niższej rangi wprost w tekście aktu prawnego nie przypisał określonemu zachowaniu odpowiedniej sankcji, to nie można owej sankcji domniemywać i w istocie tworzyć jej na etapie procesu stosowania prawa. Byłoby to nie do pogodzenia z chronionymi Konstytucją R.P. zasadami demokratycznego państwa prawa. Co więcej należy wskazać, iż wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, w myśl regulacji zawartej w § 9 ust. 1 rozporządzenia jest rygorem dla producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Ten rygor sprowadza się do pozbawienia producenta rolnego prawa do kontynuowania tej pomocy w czwartym i piątym roku. Przesłanki zastosowania wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty zostały wprowadzone do porządku prawnego przepisami o charakterze szczególnym, a zatem nie mogą być interpretowane przez organ ponad treść ściśle określoną w przepisie § 9 ust. 1 omawianego rozporządzenia (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2009 roku, w sprawie o sygn. akt I SA/Lu 390/09). Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia również wykładnia celowościowa. Celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (podobnie jak rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie) jest, jak sama nazwa wskazuje, wspieranie gospodarstw niskotowarowych, polegające na udzielaniu producentom rolnym pomocy finansowej w zamian za realizowanie przez nich takich przedsięwzięć, które spowodują, że ich gospodarstwa będą bardziej dochodowe, ekologiczne, bądź też umożliwią producentom osiąganie dochodów poza rolnictwem. Zatem złożenie przez producenta rolnego oświadczenia, że zaplanowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu. Zgodnie, bowiem z treścią § 3 ust. 4 omawianego rozporządzenia płatność jest udzielana producentowi, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego oraz do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Przepis § 3 nie uzależnia zatem prawa do płatności od zobowiązania się producenta rolnego do złożenia odpowiedniego oświadczenia. Należy jednocześnie wskazać, iż oświadczenie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia jest tylko informacją, zaś dołączone do niego dokumenty, o jakich mowa w § 8 ust. 3 są dowodami, potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia. Jeśli z dokumentów tych wynika, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, że producent w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zrealizował przedsięwzięcie, to brak jest przesłanek do tego aby producenta rolnego obarczać określonymi sankcjami, w szczególności wstrzymaniem płatności (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2009 roku, w sprawie o sygn. akt I SA/Lu 477/09). Przechodząc na grunt nauki prawa należałoby w tym miejscu powiedzieć, iż prawu administracyjnemu znane są dwa rodzaje terminów, są to terminy materialne i terminy procesowe. Te pierwsze wskazują na okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Terminy procesowe wskazują natomiast okres do dokonania określonej czynności procesowej przez podmioty postępowania. Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, natomiast uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny na płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. (zob. chociażby B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski; 9. Wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, W-wa 2008 r. str. 335-336). Istotne jest również i to, że przepisy prawa administracyjnego nie wskazują wprost tego jaki jest charakter prawny zastrzeżonego terminu. Stąd potrzeba badania w każdej jednostkowej sytuacji owego charakteru prawnego terminu zastrzeżonego przez prawo. W stanie prawnym analizowanym w niniejszej sprawie należy wskazać, iż wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, to bez wątpienia skutek w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki jednostki. Skutek ten następuje – zgodnie z brzmieniem § 9 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia – jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych wyłącznie w § 8 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Z tego punktu widzenia termin 6 miesięcy zastrzeżony na realizację przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, liczony od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu jest bez wątpienia terminem materialnoprawnym. Jeżeli zatem wymóg zawarty w przepisie § 8 ust. 2 tegoż rozporządzenia, odnoszący się do siedmiodniowego terminu na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie jest wymieniony w przepisie § 8 ust. 1 tegoż rozporządzenia, to tym samym jego niezachowanie nie pociąga za sobą skutków w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki jednostki i przez to nie jest to termin materialnoprawny. Jeżeli zaś tak, to termin ten winien być terminem procesowym. Z powyższą konkluzją w sposób nie budzący wątpliwości koreluje wniosek wypływający z analizy charakteru skutków jego niezachowania. W tym jednak zakresie należy wskazać, iż terminy procesowe nie mają jednolitego charakteru i można je podzielić z punktu widzenia skutków prawnych ich naruszenia na terminy zawite, w których niezachowanie terminu powoduje bezskuteczność czynności procesowej, dla której termin ów był zastrzeżony i terminy instrukcyjne, których niezachowanie nie pociąga za sobą takich skutków. Z jakiego rodzaju terminem procesowym mamy do czynienia w konkretnym wypadku można wskazać dopiero po analizie skutków jego naruszenia. Ocena skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie par 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, dokonana w oparciu o tekst tegoż rozporządzenia musi prowadzić do wniosku, iż prawodawca skutków tych w ogóle nie określił, pomimo tego, iż jest to termin zastrzeżony dla zachowania strony postępowania. Skutków tych nie można również wyprowadzić w oparciu o inne regulacje prawne z zakresu prawa administracyjnego, bowiem brak jest takich unormowań, z których w jednolity sposób dałoby się wywnioskować skutek w razie naruszenia terminu procesowego. Skutek w postaci bezskuteczności czynności procesowej zastrzegany w razie niezachowania terminu wynika za każdym razem z konkretnej normy prawnej ustanawiającej termin dla dokonania określonej czynności procesowej. Zaś przepisy o charakterze ogólnym określają jedynie możliwości uwolnienia się od skutków prawnych przekroczenia tegoż terminu. Skoro zatem brak jest podstaw prawnych dla przypisania jakichkolwiek skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie par 8 ust. 2 analizowanego rozporządzenia, to tym samym należy uznać, iż wolą prawodawcy było przypisanie temu terminowi wyłącznie instrukcyjnego charakteru. Okoliczność, iż terminy o instrukcyjnym charakterze, a więc takie, których niezachowanie nie pociąga za sobą ujemnych skutków procesowych, zastrzegane były dotychczas najczęściej dla niektórych czynności organów administracji, nie może być samoistną tamą dla uznania takiegoż charakteru terminu zastrzeżonego w przepisie par 8 ust. 2 analizowanego rozporządzenia. Tym samym nie może być zgody w sądowym procesie kontroli legalności działań organów administracji na domniemywanie ujemnych skutków niedochowania przez stronę tegoż terminu. W sytuacji gdy beneficjent złożył oświadczenie, ale z opóźnieniem, to organ administracji winien przede wszystkim zbadać, czy zobowiązanie w trzecim roku zostało wykonane w terminie, o jakim stanowi § 8 ust.1 pkt 1 rozporządzenia, oraz ustalić czy beneficjent złożył wraz z oświadczeniem dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 tegoż rozporządzenia, a w razie braków w tym zakresie wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas rozstrzygnąć bądź o wypłacie kolejnej transzy pomocy, bądź o jej wstrzymaniu. Odmienne stanowisko Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. nie odpowiada prawu, bowiem prowadzi ono do wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jedynie z uwagi na niezachowanie przez producenta rolnego terminu, dla którego niezachowania prawodawca nie przewidział jakiegokolwiek skutku prawnego. Z tych względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia art. 152 p.p.s.a.. m.o.