II GSK 42/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 325/10 w sprawie ze skargi G.K. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z 8 października 2010 r. (I SA/Lu 325/10) oddalił skargę w sprawie ze skargi G.K. na uchwałę Rady Miasta B. z [...] października 2009 r., w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Uchwałą z 30 października 2009 r., Nr XLVIII/413/09 Rada Miasta Biłgoraj ustaliła tryb udzielania i rozliczania oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli. G.K., działając jako osoba fizyczna prowadząca Niepubliczne Przedszkole [...], po wyczerpaniu trybu odwoławczego poprzez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miasta, podjętej w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, prowadzi do wniosku, iż jest ona zgodna z przepisami obowiązującego prawa. Wskazał na przepis art. 94 Konstytucji RP, z którego wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W sprawie, kompetencje prawodawcze Rady Miasta do stanowienia w formie uchwały aktu prawa miejscowego oraz zakres i przedmiotowe granice tych kompetencji określa ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1991 Nr 95 poz. 425 ze zm.; dalej: ustawa), a szczególnie przepis art. 90 ust. 4. Sąd stwierdził, że uchwała podjęta została bez naruszenia granic normowania wyznaczonych wskazanym przepisem upoważniającym. Podkreślił, iż zawartą w ustawie delegację wypełnia przepis § 6 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta B., który nakłada na podmiot prowadzący niepubliczne przedszkole obowiązek dwukrotnego w ciągu roku rozliczenia wykorzystania dotacji. Stanowi to element trybu rozliczania dotacji, który uwzględnia również, zgodnie z ustawowymi wytycznymi treściowymi zawartymi w upoważnieniu, sposób i termin rozliczenia dotacji. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi wskazujące na niezgodność z prawem przepisów § 5 pkt 1 uchwały (który - zdaniem skarżącej - nie przewiduje możliwości korekty liczby dzieci zgłoszonych do dotacji w comiesięcznej informacji o liczbie uczniów), oraz § 5 pkt 2 (poprzez uzależnienie wypłaty dotacji od złożenia informacji na podstawie załącznika nr 1 i ustanowienie tym samym dodatkowych warunków udzielenia dotacji od wskazanych w art. 90 ust. 2b i 3c ustawy), a także niezgodność załącznika nr 1 do uchwały - "Informacja o faktycznej liczbie uczniów przedszkola niepublicznego" (co według skarżącej polegało na obliczeniu wysokości dotacji należnej dla przedszkola w oparciu o liczbę jego uczniów, gdy ustawa nie przewiduje podawania danych personalnych uczniów, ani jakichkolwiek innych informacji i spełniania dodatkowych warunków, ponad wskazane w ustawie). Sąd stwierdził, że z ustawy wynika, iż dotacja dla niepublicznego przedszkola przysługująca na każdego ucznia uzależniona jest od spełniania, przez podmiot prowadzący takie przedszkole, warunku podania organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów, nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, i jest to warunek logiczny, w związku z tym niewiedza o planowanej liczbie uczniów czyniłaby niemożliwym realizowanie przez gminę jej zadań w przedmiotowym zakresie. Jak wynika z przepisu art. 90 ust. 2b w związku z ust. 3c ustawy, dotacja przysługuje na każdego ucznia i jest przekazywana w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, nie można zatem zarzucać, gdy skonfrontuje się przywołane przepisy ustawy z postanowieniami § 5 ust. 1 i 2 uchwały, że w tym przedmiocie nie jest ona zgodna z ustawą. Odnośnie stanowiącego załącznik nr 1 wzoru informacji, o którym mowa w § 5 ust. 1 uchwały, Sąd stwierdził, że jego treść nie narusza ustawy. Skoro bowiem dotacja przysługuje na każdego ucznia, a jej wysokość zdeterminowana jest liczbą uczniów, to wymóg podania w takiej informacji podstawowych danych osobowych, w tym również danych dotyczących niepełnosprawności oraz miejsca zamieszkania - co stanowi konsekwencję normatywnej treści przepisów art. 90 ust. 2b (zróżnicowanie wysokości dotacji) oraz art. 90 ust. 2c (pokrywanie kosztów dotacji) - jest minimalnym wymogiem niezbędnym z punktu widzenia "zindywidualizowania uczniów" oraz wykazania przez podmiot prowadzący przedszkole podstawy obliczana wysokości przekazywanej dotacji, prawidłowego udzielania oraz rozliczania dotacji, a także kontroli prawidłowości jej wykorzystania. Za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi, że uchwała wprowadza w § 6 pkt 3 element sankcji, gdyż w swej treści, podkreślającej w ten sposób istotę dotacji, nawiązuje ona do art. 145 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Z przepisu tego wynika, że dotacją pobraną w nadmiernej wysokości jest dotacja otrzymana w wysokości wyższej, niż określona w przepisach lub umowie (lub wyższej niż niezbędna do dofinansowania lub finansowania dotowanego zadania), natomiast nienależną jest dotacja udzielona bez podstawy prawnej (art. 145 ust. 2 i 3). Dotacje takie, jak również dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami (art. 145 ust. 1). Wskazanie więc na gruncie zaskarżonej uchwały sytuacji skutkujących obowiązkiem zwrotu przekazanej dotacji w sposób korespondujący z przepisami ustawy o finansach publicznych, przy tym w sposób uwzględniający istotę dotacji, w tym określone ustawą o systemie oświaty jej przeznaczenie oraz sposób wykorzystania, nie może być kwalifikowane jako sankcja. Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutu niezgodności z prawem § 6 pkt 1 uchwały, zdaniem skarżącej polegającej na nałożeniu obowiązku dwukrotnego w ciągu roku składania "rozliczenia wykorzystania dotacji" na podstawie załącznika nr 2, zawierającego zestawienie wydatków poniesionych na bieżącą działalność przedszkola niepublicznego, sfinansowanych z dotacji. Ustawa o systemie oświaty w przepisie art. 90 ust. 4 upoważnia jednostkę samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Według Sądu, tryb i zakres określony zaskarżoną uchwałą, w tym również treść jej załącznika nr 2 "Rozliczenie wykorzystania dotacji podmiotowych otrzymanych w okresie" - nie wykracza poza granice udzielonego ustawą upoważnienia. Nie jest zasadne stanowisko, że uchwała w § 4 pkt 1 zawęża wydatki przedszkola niepublicznego finansowane z dotacji do wydatków bieżących. Z przywołanego przepisu ustawy wynika bowiem, że dotacje mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Czym innym jest jednak przeznaczenie dotacji, o którym to przeznaczeniu stanowi art. 90 ust. 3d zdanie pierwsze - realizacja zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Według Sądu, konfrontując treść postanowień zaskarżonej uchwały z przepisami ustawy o systemie oświaty oraz z zakresem i granicami upoważnienia do uregulowania aktem prawa miejscowego materii, o której mowa w art. 90 ust. 4 ustawy, nie sposób zasadnie argumentować, że uchwała ta ingeruje w treść art. 90 ust. 3d zdanie pierwsze ustawy o systemie oświaty. WSA nie podzielił również zarzutu niezgodności z ustawą § 7 pkt 1 uchwały, co według strony sprowadza się do stwierdzenia, że uchwała ustaliła sposób przeprowadzania kontroli pod względem prawidłowości wykorzystania dotacji oraz zgodności liczby uczniów wykazanych w informacji miesięcznej w przedszkolu niepublicznym, w sytuacji gdy ustawa o systemie oświaty nie przewiduje kontroli liczby uczniów w przedszkolu, a jedynie kontrolę prawidłowości wykorzystania udzielonej na nich dotacji. Skoro, jak wynika z przepisu upoważniającego, regulacja ta uwzględniać ma w szczególności podstawę obliczania dotacji, a więc kryterium liczby uczniów przedszkola niepublicznego, to brak jest podstaw aby uznać, że tryb kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji realizowany w oparciu o to właśnie kryterium jest niezgodny z ustawą. Według Sądu, a wbrew zarzutowi skargi, nie jest również niezgodny z prawem § 7 pkt 3 uchwały. Podkreślił, iż zgodnie z ustawą z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1807 ze zm.) prowadzenie przedszkola nie jest działalnością gospodarczą. To samo wynika z ustawy o systemie oświaty (art. 83a ust. 1). Tym samym konfrontując przepisy ustawy o systemie oświaty, w tym te, które określają i regulują tryb i zasady prowadzenia wychowania przedszkolnego w niepublicznych formach (art. 89a) z zarzutem skargi, WSA stwierdził, że brak jest podstaw dla uznania, iż uchwała narusza ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto, o niezasadności zarzutu niezgodności z ustawą § 7 pkt 1 uchwały, a także jej § 7 pkt 3 i § 7 pkt 5 przekonuje, w kontekście treści i granic upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, normatywna treść przepisów art. 90 ust. 3e - 3g tej ustawy. G.K. zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej, opartej na zarzucie naruszenia art. 90 ust. 2b i ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zarzuciła błędną wykładnię wskazanych przepisów, przez wydanie przez Radę Miasta B. uchwały z przekroczeniem granicy upoważnienia ustawowego; wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała nie przewiduje trybu rozliczania dotacji; nie uwzględnia sytuacji, iż ilość dzieci może ulegać zmianie w okresie danego miesiąca; uzależnienie wypłaty dotacji od złożenia informacji o ilości uczniów jest sprzeczne z ustawą; wreszcie sprzeczne z ustawą jest także pobieranie informacji o uczęszczających do przedszkola dzieciach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej: ppsa) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie nie występują. Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Wniesiony środek prawny został oparty wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa). Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy rozumieć w ten sposób, że zdaniem strony skarżącej Sąd pierwszej instancji ocenił postępowanie administracyjne jako poprawne, prawidłowo przeprowadzone. G.K. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji wydanie wyroku z naruszeniem - w następstwie błędnej wykładni - przepisów prawa materialnego, to jest art. 90 ust. 2b i ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu (mylne jego rozumienie), w odróżnieniu od drugiej ustawowej podstawy naruszenia prawa materialnego - niewłaściwego zastosowania przepisu, czyli wyrażającego się błędem w subsumpcji wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Nie ulega wątpliwości, iż niekiedy niewłaściwe zastosowanie prawa jest konsekwencją jego błędnej wykładni. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, w istocie tożsamego z podnoszonym już przez stronę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, należy stwierdzić, że sprowadza się on do kwestionowania zgodności uchwały Rady Miasta B. z [...] października 2009 r. z przepisami art. 90 ust. 2b i ust. 4 ustawy o systemie oświaty, jako podjętej z naruszeniem granic normowania wyznaczonych przepisem upoważniającym. Wyszczególnione w skardze kasacyjnej argumenty są jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami i wnioskami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i nie wnoszą do sprawy istotnych, nowych elementów. Granice i zakres udzielonego ustawą o systemie oświaty upoważnienia zobowiązują organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, z uwzględnieniem w szczególności (a więc nie tylko) podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Zawartą w ustawie delegację wypełniają przepisy § 6 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta B., które nakładają na podmiot prowadzący niepubliczne przedszkole obowiązek dwukrotnego w ciągu roku rozliczenia wykorzystania dotacji. Stanowi to element trybu rozliczania dotacji, który uwzględnia również termin i sposób tego rozliczenia. Czynności Burmistrza Miasta B. polegające na wyliczeniu dotacji dla konkretnego niepublicznego przedszkola nie należą do żadnej z form działania administracji publicznej. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. (v. postanowienie NSA z 26 stycznia 2011 r., II GSK 98/10) Tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 4 ustawy). Złożenie przez prowadzącego niepubliczne przedszkole wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola, skutkuje dla organu wykonawczego gminy obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej (konkretyzacja wysokości dotacji). Z ustawy o systemie oświaty wynika jednoznacznie, że dotacja dla placówki przedszkolnej jest iloczynem liczby jej wychowanków i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki, w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. W tej sytuacji dotacja dla niepublicznego przedszkola przysługująca na każdego ucznia uzależniona jest od spełnienia, przez podmiot prowadzący takie przedszkole, warunku podania organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Brak takiej wiedzy uniemożliwiłby zrealizowanie przez gminę jej zadań w przedmiotowym zakresie. Ponadto, jak wynika z przepisu art. 90 ust. 2b w zw. z ust. 3c ustawy, dotacja przysługuje na każdego ucznia i jest przekazywana w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że gdyby skonfrontować przywołane przepisy ustawy z postanowieniami § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, to i w tym przedmiocie jest ona zgodna z ustawą. Zobowiązanie przedmiotową uchwałą podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia, skutków zaniechania jej złożenia, a także ustanowienie możliwości złożenia jej, jako zaległej, w późniejszym terminie, nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów przedszkola niepublicznego. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje kontroli liczby uczniów w przedszkolu, a jedynie kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji na nich udzielonej. Uchwała Rady Miasta B. z 30 października 2009 r. w zakresie określającym tryb udzielania dotacji nie narusza zatem granic upoważnienia zawartego w ustawie. W zakresie zaś korekty liczby uczniów, to rzeczą podmiotu prowadzącego niepubliczne przedszkole jest ustalenie i zorganizowanie takich wewnętrznych zasad jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie stanu liczby uczniów na dzień 1 każdego miesiąca (elementem statutu placówki niepublicznej są zasady przyjmowania uczniów - art. 84 ust. 1 pkt 7 ustawy). Nie stanowi to żadnego dodatkowego warunku od spełnienia którego uzależnione jest prawo do dotacji. Realizacja tego obowiązku przez jednostkę samorządu terytorialnego uwarunkowana jest jedynie wiedzą uzyskiwaną od podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne, odnośnie stanu liczbowego uczniów przedszkola. Ustawy o systemie oświaty nie narusza wzór Informacji, o którym mowa w § 5 ust. 1 uchwały (Załącznik nr 1 uchwały). Skoro bowiem dotacja przysługuje na każdego ucznia w przedszkolu niepublicznym, a jej wysokość określona jest liczbą uczniów, to wymóg podania w Informacji podstawowych danych osobowych, w tym danych dotyczących niepełnosprawności oraz miejsca zamieszkania (v. art. 90 ust. 2b, 2c, 3e-3g ustawy), jest warunkiem koniecznym dla wykazania przez podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne danych niezbędnych dla obliczenia prawidłowej wysokości przekazywanej mu dotacji oraz jej rozliczenia, a także kontroli prawidłowości jej wykorzystania. Ustawa o systemie oświaty w przepisie art. 90 ust. 4 upoważnia jednostkę samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Te elementy określone uchwałą z 30 października 2009 r., w tym również treść Załącznika nr 2 "Rozliczenie wykorzystania dotacji podmiotowych otrzymanych w okresie", nie wykraczają poza granice ustawowego upoważnienia. W tym względzie nie narusza prawa enumeratywne wskazanie w Załączniku nr 2 rodzajów wydatków finansowanych środkami z dotacji podmiotowej. Skoro ustawa o systemie oświaty w art. 90 ust. 3d operuje pojęciem "wydatków bieżących", jedynie na które mogą być wykorzystywane dotacje, to zasadnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że kontekst normatywny, w którym ustawodawca posługuje się tym pojęciem, wskazuje wprost na pojęcie "wydatki bieżące", o którym mowa w art. 165a ust. 6 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (por. wyrok NSA z 24 marca 2009 r., II GSK 284/08). Wskazanie rodzaju wydatków nie może być kwalifikowane jako niezgodne z prawem. Określony uchwałą we wskazany sposób tryb rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, odnosi się do kontroli celu ich wykorzystania, którym jest pokrywanie wydatków bieżących. Tryb ten nie sprowadza rozliczenia dotacji udzielonej na każdego ucznia do kwot. Tym samym, nie jest również zasadny zarzut, że uchwała nadaje dotacji, o której mowa w ustawie o systemie oświaty, cechy dotacji celowej. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.