II GSK 98/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt I SA/Ol 551/09 w sprawie ze skargi E. P. na rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta G. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie dotacji dla niepublicznych przedszkoli postanawia : oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. postanowieniem z 15 października 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 551/09 odrzucił skargę E. P. na rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta G. z [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia podstawy prawnej naliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z 29 maja 2008 r. E. P., prowadząca przedszkole niepubliczne na terenie G., wezwała Burmistrza Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa polegającego - jej zdaniem - na nieprzestrzeganiu § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w G. z [...] listopada 2001 r., nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych, § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w G. z [...] września 2007 r., nr [...] wydanej w tym samym przedmiocie oraz przepisu art. 90 ust. 2b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W uzasadnieniu wezwania podniosła, że wypłacana na prowadzone przez nią przedszkole dotacja za lata 2005-2008 została zaniżona w ten sposób, iż przy podstawie jej naliczania nie uwzględniono przychodów miejskich przedszkoli publicznych, pochodzących z wpłat własnych rodziców, tak zwanych opłat stałych. Odpowiadając na wezwanie, w piśmie z [...] czerwca 2008 r. Burmistrz Miasta G. podniósł, że przedmiotem zarzucanych naruszeń zajmował się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., który wyrokiem z 7 września 2006 r., sygn. akt I SA/Ol 255/06, oddalił skargę E. P. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że Sąd badał co prawda wysokość dotacji za rok 2005, jednak powołany wyrok zachowuje pełną aktualność z racji tożsamych regulacji prawnych odnośnie ustalania przedmiotowej dotacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 11 września 2008 r. odrzucił wniesioną przez E. P. skargę na rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta G. z [...] czerwca 2008 r., w części dotyczącej ustalenia podstawy naliczenia dotacji dla niepublicznych przedszkoli za rok 2005. Uznał, że zaistniała negatywna przesłanka procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej, a mianowicie w tym przedmiocie orzekł już WSA w O. powoływanym wyrokiem z 7 września 2006 r., sygn. akt I SA/Ol 255/06. Powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt: II GSK 1046/08. NSA za usprawiedliwiony uznał w szczególności zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA, nie znajduje uzasadnienia w sprawie przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż skargę oparto na art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jako podstawę prawną wniesienia skargi skarżąca powołała bowiem art. 52 § 3 p.p.s.a, co wyraźnie wskazuje, że wolą strony było zaskarżenie aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie zaś aktu organu jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, iż strona nie określiła jasno i konsekwentnie skarżonego przez siebie aktu, czy czynności. Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w O. winien w pierwszej kolejności wezwać stronę do jednoznacznego wskazania zaskarżonego aktu lub czynności. Dopiero tak sprecyzowana skarga może być poddana ocenie, co do jej dopuszczalności; w szczególności przez rozważenie, czy zaskarżony akt lub czynność stanowią akt lub czynność wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i mieszczą się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Realizując zalecenia NSA, pismem z 7 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wezwał E. P. do uzupełnienia w terminie 7 dni braków skargi, poprzez jednoznaczne wskazanie zaskarżonego aktu/czynności, w celu zbadania okoliczności wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a., tj. przesłanek dopuszczalności zaskarżenia. Odpowiadając na wezwanie strona w piśmie z 15 września 2009 r. wyjaśniła, iż zaskarżona została czynność Burmistrza G. polegająca na niewłaściwym wykonaniu uchwał Rady Miejskiej w G.: nr [...] oraz nr [...]. Jak podała skarżąca, naruszony został również przepis art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Zdaniem E. P. Burmistrz niewłaściwie zastosował wskazania i zasady określone w wymienionych przepisach prawa, poprzez przyjęcie za podstawę wyliczenia dotacji dla prowadzonego przez nią przedszkola wydatku bieżącego Urzędu Miasta, a nie przedszkoli miejskich - jak stanowi ustawa. Przedmiotem skargi nie jest wysokość dotacji, lecz sposób jej naliczenia. Wobec tego, iż udzielona przez skarżącą odpowiedź nadal nie określała zaskarżonego przez stronę aktu/czynności, kolejnym wezwaniem z 29 września 2009 r. Sąd zwrócił się o jednoznaczne wyjaśnienie, w jakiej formie nastąpiło "ustalenie" podstawy dotacji, czy "wykonanie" uchwał w tym przedmiocie, a także poprzez skonkretyzowanie, czy doszło do wydania aktu (jednego, bądź kilku), czy też dokonano tego np. drogą (jednej lub kilku) czynności materialno-technicznych. Sąd zwrócił się również o wskazanie daty wydania przez organ zaskarżonego aktu, bądź dokonania konkretnej czynności. W odpowiedzi z 7 października 2009 r. E. P. wyjaśniła, że ustalenie wysokości dotacji nastąpiło w formie czynności materialno-technicznej, która nie została udokumentowana w formie pisemnej. Czynności tych dokonywał pracownik Urzędu Miejskiego na polecenie Burmistrza w datach przewidzianych dla przekazania dotacji. Wobec nieudokumentowania tych czynności w formie pisemnej, skarżąca nie jest w stanie wskazać dat dokonania czynności. Może jedynie podać daty przekazania na jej rzecz dotacji, poprzez załączone wyciągi z rachunku bankowego. Jak podała, ustalenie wysokości dotacji poprzez przeprowadzenie stosownych czynności materialno-technicznych jest wykonaniem uchwały Rady Miejskiej w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. ponownie odrzucając skargę E. P. podkreślił, iż w złożonej skardze i pomimo wezwania do uzupełnienia, skarżąca nie sprecyzowała w dostateczny sposób, jaki akt lub czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżyła. Czynności Burmistrza Miasta G., polegające na wyliczeniu dotacji dla prowadzonego przedszkola, nie należą do żadnej z form działania administracji publicznej. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Skarżącej niewątpliwie przysługuje określone w art. 90 ustawy o systemie oświaty prawo do otrzymania podmiotowej dotacji z tytułu prowadzenia niepublicznego przedszkola. Zasady udzielania tej dotacji określają przepisy art. 90 ust. 1 i 2b u.s.o. oraz ustalony na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. uchwałą rady gminy tryb udzielania i rozliczania dotacji. Złożenie przez prowadzącego przedszkole niepubliczne wymaganego wniosku, ze wskazaniem wymaganych danych, co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola, skutkuje dla wójta, jako organu wykonawczego gminy, obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i jej wypłacenia osobie uprawnionej. Ta czynność techniczna o charakterze księgowo-rachunkowym nie kwalifikuje się w ocenie Sądu, jako czynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji nie ma zastosowania możliwość zaskarżenia tej czynności organu na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w istocie skarga dotyczy przekazania przez Burmistrza zaniżonej, zdaniem strony, dotacji za lata 2005-2008, w związku z jej ostatecznym rozliczeniem dla niepublicznego przedszkola. W myśl art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, m.in. niepubliczne przedszkola dostają dotacje z budżetu gminy. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, organ stanowiący samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Organ stanowiący samorządu terytorialnego, t.j. w przedmiotowej sprawie rada miejska, wypełniła obowiązek wynikający z art. 90 ust. 4 u.s.o. wydając poszczególne uchwały. Ani w przepisach tej ustawy, ani w innych aktach prawnych, nie ustanowiono dla wójta gminy (burmistrza) obowiązku wydania aktu (zarządzenia), którym określałby prawa i obowiązki w zakresie dotacji przewidzianych w ustawie o systemie oświaty. Sąd zauważył, że strona domaga się w istocie wypłacenia dotacji w określonej przez siebie wysokości, wyliczonej według przyjętych przez siebie zasad, wraz z odsetkami za zwłokę. Skarga jest zatem żądaniem zapłaty, a spór dotyczy wysokości należnych za poszczególne lata dopłat. Kwestionuje przy tym określone przez burmistrza stawki przeliczeniowe za każde dziecko. Zagadnienie wysokości dotacji nie podlega jednak rozstrzygnięciu w ramach skargi skierowanej do sądu administracyjnego. Strona w istocie rzeczy zgłasza roszczenia o zapłatę, których należy dochodzić przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W związku z tym przedmiotowa skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). E. P. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego i podlega kognicji sądu powszechnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że oczekuje, iż Sąd zobowiąże Burmistrza Miasta G. do zastosowania ustalenia podstawy naliczania dotacji (kwoty wydatków bieżących na przedszkola publiczne) zgodnie z brzmieniem uchwał rady miejskiej z [...] listopada 2001 r. [...], z [..] września 2007 r. [...] i przepisu art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Inną kwestią jest wysokość dotacji, natomiast odmienną jest ustalenie podstawy do naliczenia dotacji zgodnie z brzmieniem przepisów kwestię tę regulujących. Zdaniem skarżącej, czynności podejmowane na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz uchwał rady miejskiej, mające na celu ustalenie wysokości dotacji, są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Ponieważ skarga dotyczy zastosowania przy naliczaniu dotacji podstawy jej liczenia niezgodnej z obowiązującymi przepisami, czynność ta odpowiada wymogom określonym w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. (pismo burmistrza, że dotacja jest wypłacana prawidłowo). Błędem jest więc zakwalifikowanie przez WSA w O. stosunku łączącego strony do sfery stosunków obligacyjnych, niepodlegających kognicji sądów administracyjnych. Skarżąca domaga się rozstrzygnięcia, czy jednostronna czynność polegająca na naliczeniu dotacji wykonana została zgodnie z brzmieniem uchwał rady miejskiej i przepisu ustawowego. Jest to o tyle istotne, że dotacje te są naliczane okresowo i w przypadku uznania, że sposób naliczania dotacji przez organ administracji nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, skarżąca nie jest w stanie wskazać podstawy prawnej roszczenia cywilnoprawnego, bowiem sądy powszechne, w zakresie stosunków obligacyjnych nie mogą badać prawidłowości czynności organów administracji, lecz jedynie zasadność skonkretyzowanego roszczenia wynikającego z czynności prawnej. Skoro stron postępowania nie wiąże stosunek obligacyjny wynikający z zawartej umowy, brak jest podstawy do zgłoszenia roszczenia o zapłatę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. W odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu NSA zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Wskazanie jako podstawy prawnej skargi przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. świadczy, że wolą E. P. było zaskarżenie aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy jednak podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w złożonej skardze i pomimo wezwań do jej uzupełnienia (w następstwie związania tego Sądu oceną prawną NSA, zgodnie z art. 190 p.p.s.a.) skarżąca nie sprecyzowała w dostateczny, jasny i konsekwentny sposób, jaki akt lub czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżyła. Naczelny Sąd Administracyjny już w uzasadnieniu wyroku z 16 czerwca 2009 r. (II GSK 1046/08) zwrócił uwagę, że E. P. w przedsądowym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wytknęła, jako naruszenie, "wypłacenie" dotacji w latach 2005 - 2008 niezgodnie z uchwałami i przepisami ustawy o systemie oświaty. W petitum skargi do WSA w O. wyjaśniała, że składa skargę na "rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta G. z [...] czerwca 2008 r.", tj. na pisemną odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zaś w jej uzasadnieniu kwestionowała prawidłowość "ustalenia" podstawy do naliczenia dotacji. W pierwszej ze skarg kasacyjnych stwierdziła, że skarży sposób "wykonywania" uchwały (a nie jej legalność). Nie wyjaśniała przy tym, w jakiej formie nastąpiło "ustalenie" podstawy dotacji, czy "wykonanie" uchwał w tym przedmiocie, w szczególności nie skonkretyzowała czy doszło do wydania aktu (jednego, bądź kilku), czy też dokonano tego np. drogą (jednej, czy też kilku) czynności materialno-technicznych. E. P. wzywana ponownie do uzupełnienia braków skargi w pismach z 15 września oraz 7 października 2009 r. stwierdziła, iż zaskarża czynność Burmistrza Miasta G. polegającą na niewłaściwym wykonaniu uchwał Rady Miejskiej w G. z [...] listopada 2001 r. nr [...] i [...] września 2007 r. nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli ..., a także zarzuca naruszenie przepisu art. 90 ust. 2b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wykonywane czynności materialno-prawne, w wyniku których jest naliczana i przekazywania dotacja, naruszają - zdaniem skarżącej - uchwały rady miejskiej oraz ustawę o systemie oświaty, w konsekwencji czego naliczana jest dotacja w zaniżonej wysokości. Skarżąca podkreśliła, że ustalenie wysokości dotacji następowało w formie czynności materialno-technicznych, nieudokumentowanych w formie pisemnej. Czynności tych dokonywał pracownik Urzędu Miejskiego na polecenie Burmistrza. Zdaniem skarżącej, ustalenie wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli było wykonaniem uchwał Rady Miejskiej poprzez przeprowadzenie stosownych czynności materialno-technicznych. W konsekwencji tak przedstawionego przedmiotu skargi należy zgodzić się, iż w istocie jest nim skonkretyzowanie, a w konsekwencji i wypłacenie kwoty dotacji wyliczonej według zasad sprecyzowanych przez skarżącą, z odsetkami za zwłokę. Skarga jest żądaniem zapłaty, a spór dotyczy wysokości dopłat w poszczególnych latach. Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, że kwestionując określone przez Burmistrza Miasta G. stawki przeliczeniowe na każde dziecko, E. P. zgłasza roszczenia o zapłatę. Czynności Burmistrza Miasta G. polegające na wyliczeniu dotacji dla konkretnego niepublicznego przedszkola nie należą do żadnej z form działania administracji publicznej. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 4 u.s.o.). Złożenie przez prowadzącego niepubliczne przedszkole wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola skutkuje dla organu wykonawczego gminy obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej (konkretyzacja wysokości dotacji). W obowiązującym stanie prawnym dotacja dla placówki przedszkolnej jest iloczynem liczby jej wychowanków i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki, w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Ta stricte techniczna czynność o charakterze księgowo-rachunkowym nie kwalifikuje się jako czynność określona przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez którą rozumie się konkretną czynność materialno-prawną z zakresu administracji publicznej, podjętą m.in. przez organ administracji samorządowej, stanowiącą władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynnością materialno-techniczną nie jest ustna informacja pracownika urzędu, który nie jest organem administracji publicznej. (v. post. NSA z 12 marca 1998 r., II SA 1247/97, OSP, z. 2, poz. 25) Nie jest więc także taką czynnością dokonywane przez pracownika Urzędu Miejskiego na polecenie Burmistrza "nieudokumentowane w formie pisemnej" księgowe obliczenie wielokrotności stawki należnej na każde dziecko w placówce przedszkolnej, bez uwidocznienia w jakiejkolwiek formie przyjętej podstawy oraz matematycznego sposobu liczenia, składające się na dotację. Sądowa kontrola przestrzegania prawa ma ograniczony charakter; są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Taki charakter kontroli wynika przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych, a także postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego. Dochodzenie roszczeń o należną, lecz niewypłaconą dotację odbywa się na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym. Z art. 90 ustawy o systemie oświaty wynika bowiem - jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji - norma, kreująca pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, właściwymi do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne, uprawnionymi do żądania ich otrzymania, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. Skoro zaś w przepisach ustawy nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego, uprawniony może poszukiwać ochrony prawnej tylko przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym (v. wyrok SN z 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06, publ. LEX nr 277299; wyrok WSA w Krakowie z 25 stycznia 2008 r. sygn. I SA/Kr 903/07)." Podzielając pogląd Sądu pierwszej instancji, że sprawa z uwagi na przedmiot nie nadaje się do rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 160 i art. 193 p.p.s.a., jako niezasadną.