II GSK 1046/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz Kazimierz Brzeziński Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 296/08 w sprawie ze skargi E.P. na rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta G. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podstawy naliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. zasądza od Burmistrza Miasta G. na rzecz E.P. 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 11 września 2008r., sygn. akt I SA/Ol 296/08 po rozpoznaniu skargi E.P. na rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta G. z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] w przedmiocie ustalania podstawy naliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, odrzucił skargę w części dotyczącej dotacji do niepublicznych przedszkoli za rok 2005 oraz w pozostałej części skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że E.P. (skarżąca), prowadząca przedszkole niepubliczne na terenie miasta G., pismem z dnia 29 maja 2008 r. wezwała Burmistrza Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa polegającego - jej zdaniem - na nieprzestrzeganiu § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2001 r., nr XLI/91/01 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych, § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 6 września 2007 r., nr XI/61/07 wydanej w tym samym przedmiocie oraz przepisu art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W uzasadnieniu tego wezwania skarżąca podniosła, że wypłacana dotacja na prowadzone przez nią przedszkole została zaniżona w ten sposób, że przy podstawie jej naliczania nie uwzględniono przychodów miejskich przedszkoli publicznych pochodzących z wpłat własnych rodziców, tak zwanych opłat stałych. Burmistrz Miasta G. odpowiadając pismem z 12 czerwca 2008 r. na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podniósł, że przedmiotem rozpoznania zarzucanych naruszeń zajmował się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. i wyrokiem z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt I SA/Ol 225/06, oddalił skargę E.P. Stwierdzono, że Sąd w tamtym postępowaniu badał co prawda wysokość dotacji za rok 2005, jednakże - według Burmistrza - powołany wyrok zachowuje pełną aktualność z racji tożsamych regulacji prawnych odnośnie ustalania przedmiotowej dotacji. Ewa Palczewska w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazała, że skarży ww. "rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta G." z 12 czerwca 2008 r. - odmawiające usunięcia naruszeń prawa. Podtrzymała zarzuty zawarte we wniosku o usunięcie naruszenia prawa a ponadto podniosła, że przedmiotem przywołanej wyżej sprawy o sygn. akt I SA/Ol 255/06, rozpoznanej przez WSA w O., była kwestia wysokości dotacji, zaś w niniejszej sprawie skarżąca nie zgadza się z podstawą naliczania dotacji, uznając że jest on niezgodna z brzmieniem art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty oraz przepisami uchwał wskazanych we wniosku o usunięcie naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 11 września 2008r., odrzucając skargę na rozstrzygniecie Burmistrza G. w części dotyczącej ustalenia podstawy naliczenia dotacji dla niepublicznych przedszkoli za rok 2005, w podstawie prawnej wskazał art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd uznał bowiem, że zaistniała negatywna przesłanka procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej, a mianowicie w tym przedmiocie orzekł już WSA w O. powoływanym wyżej wyrokiem z 7 września 2006 r., sygn. akt I SA/Ol 255/06. Oddalając skargę w pozostałym zakresie WSA w O. stwierdził, że zasadniczą kwestią była odpowiedź na pytanie jak należy rozumieć użyte w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty sformułowanie, że dotacje dla przedszkoli niepublicznych przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia w sytuacji, jak ma to miejsce na terenie gminy G., gdy przedszkole publiczne prowadzone jest w formie zakładu budżetowego. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy. W myśl przepisu art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) dotacje te mają charakter podmiotowy, dofinansowując działalność bieżącą wskazanego podmiotu. W ust. 4 tego przepisu ustawodawca wskazał co zalicza się do wydatków bieżących. Według Sądu pierwszej instancji gmina ma możliwość swobodnego wyboru formy organizacyjno-prawnej prowadzonego przez siebie przedszkola, które może być jednostką budżetową lub zakładem budżetowym. Zgodnie z art. 79 ust. 1a ustawy o systemie oświaty przedszkole prowadzone w formie zakładu budżetowego pokrywa koszty działalności z przychodów własnych oraz z dotacji przewidzianych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na zadania oświatowe. W ocenie WSA użyte w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty sformułowanie "ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia" odnosi się tylko do sytuacji, gdy publiczne przedszkole prowadzone jest w formie jednostki budżetowej. Ustawodawca nie wskazał wprost sposobu ustalania dotacji udzielanych przedszkolom niepublicznym w przypadku, gdy gmina prowadzi przedszkola wyłącznie w formie zakładów budżetowych. Przywołano art. 165 ustawy o finansach publicznych, z treści którego wynika, że wydatków ustalonych w budżecie gminy nie można utożsamiać z wydatkami ustalonymi w planie finansowym zakładu budżetowego. W planie finansowym przedszkola prowadzonego w formie zakładu budżetowego wydatki odpowiadają przychodom pozyskiwanym z opłat za uczęszczanie dziecka do przedszkola oraz z innych opłat, np. za wyżywienie oraz inne usługi świadczone przez przedszkole. Zaliczenie zatem do szeroko pojętego budżetu gminy, jako jego części składowej planu finansowego przedszkoli, w którym podane są kwoty globalne przychodów i wydatków, przewyższających kwoty przewidzianych w budżecie dotacji na przedszkola publiczne, nie uzasadnia - w ocenie Sądu - twierdzenia, że również te wydatki powinny być podstawą naliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Mając powyższe na uwadze WSA w O. uznał, że art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty stanowi, by środki przeznaczane z budżetu gminy na bieżące utrzymanie przedszkoli niepublicznych nie odbiegały więcej niż o 25% od środków przeznaczanych z budżetu gminy na bieżące utrzymanie przedszkoli publicznych. Każda gmina w ramach swoich kompetencji może ustalić finansowanie przedszkoli w sposób równorzędny. Zasadnie zatem - według WSA - Burmistrz Miasta G. przyjął, że wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych powinna być nie niższa niż 75% ustalanych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Od powyższego wyroku E.P. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła orzeczenie WSA w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O.; domagała się też zasądzenia kosztów postępowania według norm. W skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 29 listopada 2001 r., nr XLI/91/01 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych; 2. § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 6 września 2007 r., nr XI/61/07 wydanej w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych; 3. art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł dodatkowo zarzut naruszenia przez WSA art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., twierdząc, że błędnym jest stanowisko Sądu co do tożsamości tej sprawy ze sprawą zakończoną prawomocnym wyrokiem z dnia 7 września 2006 r. Wskazano, że w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 255/06 strona podważała legalność uchwały zaś w tym postępowaniu kwestionuje sposób jej wykonania przez Burmistrza Miasta G. i oczekuje, że Sąd zobowiąże Burmistrza do ustalenia podstawy naliczenia dotacji przy prawidłowym zastosowaniu uchwał Rady Miejskiej i przepisów ustawy o systemie oświaty. Kasator wywodził też, że przepisy prawne nie rozróżniają sposobu naliczenia dotacji do przedszkoli niepublicznych w zależności od tego czy przedszkola publiczne są prowadzone w formie zakładów budżetowych, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, czy w formie jednostek budżetowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta G. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie. W szczególności za usprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 58 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W świetle treści przytoczonego unormowania Sąd jest zatem zobligowany do odrzucenia skargi m.in. w sprawie, w której zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Niedopuszczalną jest bowiem skarga gdy w sprawie w tym samym przedmiocie między tymi samymi stronami zapadł już prawomocny wyrok. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanym przypadku jednakże - jak trafnie podniósł kasator - nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności skargi, z przyczyn wskazanych w objętym podstawami skargi kasacyjnej art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.. Skoro stosownie do treści art. 1 p.p.s.a. sprawy sądowoadministracyjne to sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (ewentualnie inne sprawy, do których stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z mocy ustaw szczególnych) to zgodzić należy się z poglądem, że problem tożsamości spraw sądowoadministracyjnych rozpatrywać należy w powiązaniu z zagadnieniem tożsamości kontrolowanych przez sąd spraw administracyjnych. O tożsamości spraw administracyjnych można zaś mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Tożsamość przedmiotowa ma zaś miejsce, gdy identyczna jest treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna Przez pryzmat ww. elementów oceniać należy też tożsamość spraw sądowoadministracyjnych. Tożsamość stron przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 255/06 nie budzi wątpliwości. Akta sprawy w żadnej mierze nie uzasadniają jednak przyjęcia tożsamości (choćby częściowej) przedmiotu obu tych spraw sądowoadministracyjnych. W sprawie o sygn. akt I SA/Ol 255/06 w komparycji wyroku z dnia 7 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. jednoznacznie wskazał, że rozpoznawał skargę Ewy Palczewskiej na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 21 października 2005 r. w przedmiocie zmiany budżetu miasta na 2005 r. w części dotyczącej dotowania przedszkoli niepublicznych. Konsekwentnie do powyższego w uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd ten stwierdził, że skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W niniejszej sprawie tymczasem skarżąca jako podstawę prawną wniesienia skargi powołała art. 52 § 3 p.p.s.a. Wskazuje to wyraźnie, że wolą strony było zaskarżenie aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie zaś aktu organu jednostki samorządu terytorialnego. Wprawdzie strona nie określiła w sposób jasny i konsekwentny skarżonego przez siebie aktu czy czynności. I tak: dokonując przesądowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako naruszenie prawa wskazywała "wypłacenie" w latach 2005, 2006, 2007 oraz 2008 dotacji niezgodnie z uchwałami i przepisami ustawy o systemie oświaty. W petitum skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podała, że składa skargę na "rozstrzygniecie Burmistrza Miasta G. z 12 czerwca 2008 r." tj. na pisemną odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W treści uzasadnienia tej skargi - wywodząc co jest przedmiotem sprawy - kwestionowała prawidłowość "ustalenia" podstawy do naliczenia dotacji (w latach 2005, 2006, 2007 oraz 2008). W skardze kasacyjnej podniosła natomiast, że skarżyła sposób "wykonywania" uchwały (a nie jej legalność). Nie wyjaśniała przy tym, w jakiej formie nastąpiło "ustalenie" podstawy dotacji czy "wykonanie" uchwał w tym przedmiocie, w szczególności nie skonkretyzowała czy doszło do wydania aktu (jednego bądź kilku) czy też dokonano tego np. drogą (jednej lub kilku) czynności materialno-technicznych. Jednakże bez względu na powyższe nie ulega kwestii, że przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż skargę oparto na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje uzasadnienia. W konsekwencji brak było też podstaw do stwierdzenia, że w jakimkolwiek zakresie zachodziła tożsamość przedmiotowa między sprawą zakończoną zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem a powoływana wyżej sprawą zakończoną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 7 września 2006r. Podnieść w tym miejscu należy, że niewątpliwie Sąd z urzędu zobowiązany jest badać istnienie (nieistnienie) okoliczności wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. tj. przesłanek dopuszczalności zaskarżenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, celem wypełnienia tego obowiązku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. winien w pierwszej kolejności wezwać stronę do jednoznacznego wskazania zaskarżonego aktu/czynności - gdyż obowiązek taki spoczywa na stronie na mocy art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dopiero tak sprecyzowana skarga może być poddania ocenie co do jej dopuszczalności, w szczególności przez rozważenie czy zaskarżony akt lub czynność stanowią akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i mieszczą się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 185 § 1 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 203 pkt 1 ww. ustawy.