I SA/Ol 296/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski, Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Piskozub (spr.), Asesor WSA Renata Kantecka, Protokolant Lidia Wachowska, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi E.P. na rozstrzygnięcie Burmistrza z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie ustalenia podstawy naliczania dotacji do niepublicznych przedszkoli 1) odrzuca skargę w części dotyczącej dotacji do niepublicznych przedszkoli za rok 2005, 2) w pozostałej części skargę oddala. I SA/Ol 296/08 Uzasadnienie E. P. powołując się na art. 52§ 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta z dnia "[...]"., odmawiające usunięcia naruszeń prawa polegających na nieprzestrzeganiu: - § 1 ust 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych, - § 1 ust 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz niepublicznych szkół podstawowych i niepublicznych gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych, - przepisu art. 90 ust 2b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. W petitum skargi strona wniosła o nakazanie Burmistrzowi Miasta przestrzegania prawa poprzez zastosowanie się do zapisów powołanych wyżej uchwał Rady Miejskiej oraz ustawy o systemie oświaty w ich literalnym brzmieniu. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż w dniu 29 maja 2008r. wezwała Burmistrza Miasta do usunięcia rażącego naruszenia prawa, a to wskazanych wyżej uchwał Rady Miejskiej oraz przepisu art. 90 ust 2b ustawy o systemie oświaty polegających na niezgodnych z zapisami tychże aktów normatywnych naliczeniami dotacji dla przedszkola niepublicznego prowadzonego przez skarżącą. Pismem z dnia 12 czerwca 2008r. Zastępca Burmistrza odpowiedział skarżącej, że sprawa była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 255/06 w której to sprawie wyrokiem z dnia 7 września 2006r. sąd oddalił skargę, a nadto wskazał, że sprawa była przedmiotem badania przez Regionalną Izbę Obrachunkową, która to Izba nie stwierdziła w tym zakresie uchybień. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem zajętym przez Burmistrza Miasta, gdyż przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie była kwestia wysokości dotacji. W niniejszej zaś sprawie skarżąca oczekuje, że organ ustali podstawę naliczania dotacji zgodnie z brzmieniem wskazanych uchwał i przepisu art. 90 ust 2b ustawy o systemie oświaty. Skarżąca podniosła, iż skoro obydwie wyżej wskazane uchwały Rady Miejskiej w Giżycku odsyłają do uregulowań ustawowych, to Burmistrz Miasta zobowiązany jest do obliczenia podstawy należnej skarżącej z mocy prawa dotacji zgodnie z przepisem art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Przepis ten ustanawia jeden warunek otrzymania przez przedszkole niepubliczne dotacji - zgłoszenie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów oraz określa w sposób precyzyjny jej wysokość - nie mniej niż 75% wydatków bieżących ustalonych w budżecie danej gminy ponoszonych w przeliczeniu na jednego ucznia w przedszkolach publicznych. Do tego też przepisu odwołują się wskazane na wstępie uchwały Rady Miasta. Wątpliwość co do podstawy naliczenia dotacji powstaje jednakże w sytuacji gdy przedszkole publiczne funkcjonuje w formie zakładu budżetowego. Ustalenia wymaga czy podstawą naliczenia dotacji dla przedszkola niepublicznego jest sama dotacja udzielana przedszkolu publicznemu, czy też podstawą naliczenia dotacji powinna być kwota wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w formie zakładu budżetowego. W ocenie Skarżącej istotne znaczenie ma treści przepisu art. 106 ust. 4 pkt 1-3 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten jednoznacznie stanowi co to są wydatki bieżące i wynika z niego, że nie jest to jedynie dotacja przekazywana przedszkolom publicznym. Dotacja przekazywana przedszkolom publicznym jest jednym ze źródeł finansowania wydatków bieżących tychże przedszkoli. Skoro więc ustawodawca w przepisie mi. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty ustalił, że dotacja do przedszkoli niepublicznych nie może być niższa od 75% wydatków bieżących w przedszkolach publicznych, to w żaden sposób nie znajduje uzasadnienia teza, że wydatki bieżące przedszkoli publicznych równe są kwocie przekazywanej im dotacji. Przepis ten mówi wprost o wydatkach ponoszonych w przedszkolach publicznych nie zaś o wydatkach ponoszonych przez gminę na przedszkola publiczne. Stąd też, zdaniem skarżącej, Burmistrz Miasta dopuścił się naruszenia prawa ustalając podstawę do naliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych z uwzględnieniem wyłącznie wydatków gminy na utrzymanie przedszkoli publicznych, zamiast wydatków bieżących ponoszonych przez te przedszkola na ich funkcjonowanie zgodnie z przepisem art. 106 ust. 4 pkt 1-3 ustawy o finansach publicznych. Skarżąca dodała, iż zaprezentowane wyżej stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem Ministra Edukacji Narodowej zawartym w piśmie z dnia 20 marca 2008r., z którego to pisma wynika, że "Niewłaściwym jest ograniczenie podstawy naliczania dotacji wyłącznie do dotacji podmiotowej udzielonej zakładowi budżetowemu z budżetu gminy na prowadzenie przedszkola". Zdaniem Skarżącej, świadczy to jednoznacznie o nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty przez Burmistrza Miasta, czego efektem jest naruszenie prawa polegające na niewłaściwym ustaleniu podstawy do naliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie oraz o dołączenie do akt niniejszej sprawy akt o sygn. I SA/Ol 255/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż skarga złożona przez E. P. jest skargą opartą o art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz.1591 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem dopuszczalność złożenia skargi uzależniona jest od wcześniejszego złożenia przez skarżącą wezwania do organu, który podjął uchwałę, o usunięcie naruszenia prawa oraz wykazania, iż interes prawny skarżącej został naruszony podjętą uchwałą. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca jako podmiot prowadzący niepubliczne przedszkole i w związku z tym, jako podmiot uprawniony do otrzymania dotacji miała interes prawny we wniesieniu skargi. Jednocześnie należy zauważyć, iż zgodnie z zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ( dalej u.s.g.) przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu zaistniała ww. negatywna przesłanka procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej. Mianowicie, w sprawie, będącej przedmiotem skargi E. P. orzekał już sąd administracyjny i skarga została oddalona. Otóż, prawomocnym wyrokiem z dnia 7 września 2006r sygn. akt I SA/Ol 255/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E. P. na uchwałę Rady Miejskiej, z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany budżetu miasta na 2005r. w części dotyczącej dotowania przedszkoli niepublicznych. Powyższa uchwała zmieniała uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych. Zdaniem Sądu, trzeba więc przyjąć, iż nie jest dopuszczalna ponowna skarga w tym samym przedmiocie, tj. dotyczącym dotacji do niepublicznych przedszkoli za rok 2005. Z uwagi na powyższe, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.s.g. Sąd odrzucił skargę w tej części. Rozpoznając niniejszą sprawę w pozostałym zakresie, Sąd stwierdził, iż stanowisko strony skarżącej jest nieuzasadnione. Na wstępie należy wskazać, iż w myśl art.90 ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004r. nr 256, poz.2578 ze zm.) niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy. Dotacje te mają charakter podmiotowy, co wynika nie tylko z treści tego przepisu ale również z art. 106 ust.2 pkt 2 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005r, nr .249, poz.2104 ze zm.). Dotacje te, mają zatem za zadanie dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu. Stosownie natomiast do art.90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej, niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, po spełnieniu określonych dalej w tym przepisie warunków przez osobę prowadzącą przedszkole publiczne. Jak wynika z akt sprawy, na podstawie art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty, Rada Miejska uchwałą z dnia "[...]" nr "[...]" ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art.90 ust.2-3 tej ustawy. Zgodnie z § 1 ust.1 tej uchwały - dotacja dla niepublicznych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów udzielana jest w minimalnej wysokości określonej w przepisach i przeznaczona jest na sfinansowanie lub dofinansowanie bieżącej działalności oświatowej tych jednostek. Z kolei, w § 2 ust.1 uchwały wskazano, iż kwotę dotacji miesięcznej przysługującej oświatowej jednostce niepublicznej ustala się i rozlicza na podstawie sprawozdania przekazywanego organowi dotującemu do 20 dnia następnego miesiąca za dany miesiąc. Warto zatem wskazać, iż zarówno z treści powyższej uchwały, jak i z określonych w powołanej ustawie o finansach publicznych zasad gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, a w szczególności określonej tą ustawą konstrukcji budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynika obowiązek zamieszczenia w budżecie kwoty dotacji i wykazu jednostek, dla których dotacje zaplanowano. Powstaje w związku z tym pytanie, jak należy rozumieć użyte w art.90 ust.2 b ustawy o systemie oświaty sformułowanie, że dotacje przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % "ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia" w sytuacji, gdy przedszkole publiczne prowadzone jest w formie zakładu budżetowego. Ustawodawca wskazał jedynie co należy rozumieć pod pojęciem wydatków bieżących jednostek budżetowych. Zgodnie bowiem z art. 106 ust 4 pkt. 1-3 ustawy o finansach publicznych, do wydatków tych zostały zaliczone: 1) wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń; 2) zakupy towarów i usług; 3) koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań; 4) koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom niezaliczonym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem fundacji i stowarzyszeń. Przystępując do rozstrzygnięcia powyższej wątpliwości wskazać należy, iż ustawodawca pozostawił gminom swobodę wyboru form organizacyjno-prawnych stanowiąc w art.79 ust.1 ustawy o systemie oświaty, iż przedszkola ... zakładane i prowadzone przez te jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi. W myśl art.79 ust.1a przedszkole publiczne, będące zakładem budżetowym pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych oraz z dotacji przewidzianej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na zadania oświatowe, o których mowa w art.5a ust.2. Zważywszy na określone w rozdziale 3 Działu I ustawy o finansach publicznych formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych należy stwierdzić, że użyte w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty sformułowanie "ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia" odnosi się do sytuacji, w której gminne przedszkole publiczne prowadzone jest w formie jednostki budżetowej. Tylko bowiem w odniesieniu do takiej jednostki w budżecie danej gminy ustalone są wydatki przedszkola (a dochody wpływają do budżetu) z wyłączeniem wydatków ujętych w planie środków specjalnych. Ustawodawca nie wskazał więc wprost sposobu ustalania podstawy obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych w sytuacji, gdy gmina prowadzi przedszkola publiczne wyłącznie w formie zakładów budżetowych. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma treść art.165 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z powyższym przepisem, uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok kalendarzowy budżet gminy jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, jak również, zawiera plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. Z treści tego przepisu wynika, że wydatków ustalonych w budżecie gminy nie można wprost utożsamiać z wydatkami ustalonymi w planie finansowym zakładu budżetowego. Oczywistym jest, że w planie finansowym przedszkola funkcjonującego w formie zakładu budżetowego wydatki odpowiadają przychodom, pozyskiwanym nie tylko z opłat stałych za uczęszczanie dziecka do przedszkola publicznego ale także z opłat za wyżywienie i ewentualnie inne usługi świadczone przez to przedszkole. W praktyce z reguły dla opłat za wyżywienie i innych usług w przedszkolach będących jednostkami budżetowymi tworzone były środki specjalne, zatem nie znajdowało to odzwierciedlenia w wydatkach przedszkola ustalanych bezpośrednio w budżecie gminy. Podkreślić bowiem należy, że zadaniem własnym gminy jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki. Zaliczenie zatem do szeroko pojętego budżetu gminy, jako jego części składowej - planu finansowego przedszkoli publicznych, w którym podano globalne kwoty przychodów i wydatków, przewyższających kwoty przewidzianych w budżecie dotacji na przedszkola publiczne, nie uzasadnia przyjęcia, że te wydatki powinny być podstawą naliczania dotacji na przedszkola niepubliczne. Z reguły bowiem każda gmina, podejmując uchwałę o zmianie formy organizacyjno-prawnej prowadzonych przez siebie przedszkoli, z jednostek budżetowych na zakłady budżetowe ma na celu zmniejszenie przeznaczanych na ich utrzymanie wydatków budżetu. W ocenie Sądu w normie ustanowionej w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty chodzi o to, by środki przeznaczane z budżetu gminy na bieżące utrzymanie przedszkoli niepublicznych nie odbiegały więcej niż o 25 % od środków przeznaczanych z budżetu danej gminy na bieżące utrzymanie przedszkoli publicznych. Każda gmina natomiast w ramach swoich kompetencji i możliwości może finansować przedszkola w sposób równorzędny. Wbrew zatem stanowisku zawartemu w skardze, Burmistrz Miasta prawidłowo przyjął, iż podstawą obliczenia dotacji dla przedszkola na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty za okres objęty skargą powinna być wysokość nie niższa niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Tym samym, w ocenie Sądu uchwała Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" jest zgodna z prawem. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.