I SA/Ol 551/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie WSA Wiesława Pierechod, WSA Wojciech Czajkowski (spr.),, Protokolant Katarzyna Niewiadomska, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009r. w Olsztynie na rozprawie sprawy ze skargi E. P. na rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie ustalenia podstawy prawnej naliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia 29 maja 2008 r. E.P., prowadząca przedszkole niepubliczne na terenie miasta G., wezwała Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego - jej zdaniem - na nieprzestrzeganiu § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych, § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" wydanej w tym samym przedmiocie oraz przepisu art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W uzasadnieniu tego wezwania skarżąca podniosła, że wypłacana dotacja za lata 2005-2008 na prowadzone przez nią przedszkole została zaniżona w ten sposób, iż przy podstawie jej naliczania nie uwzględniono przychodów miejskich przedszkoli publicznych pochodzących z wpłat własnych rodziców, tak zwanych opłat stałych. Odpowiadając na wymienione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z dnia "[...]" Burmistrz Miasta podniósł, że przedmiotem rozpoznania zarzucanych naruszeń zajmował się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt I SA/Ol 225/06, oddalił skargę E.P. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że Sąd badał w tym postępowaniu, co prawda wysokość dotacji za rok 2005, jednak powołany wyrok zachowuje pełną aktualność z racji tożsamych regulacji prawnych odnośnie ustalania przedmiotowej dotacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 11 września 2008r. odrzucił wniesioną przez E.P. skargę na odmawiające usunięcia naruszeń prawa rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta z dnia "[...]" - w części dotyczącej ustalenia podstawy naliczenia dotacji dla niepublicznych przedszkoli za rok 2005. W podstawie prawnej wskazał zaś na art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd uznał bowiem, że zaistniała negatywna przesłanka procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej, a mianowicie w tym przedmiocie orzekł już WSA w Olsztynie powoływanym wyżej wyrokiem z 7 września 2006 r., sygn. akt I SA/Ol 255/06. Oddalając skargę w pozostałym zakresie Sąd uznał, że zasadnie Burmistrz Miasta przyjął, iż wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych powinna być nie niższa niż 75% ustalanych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, co wyraźnie wynika z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Powyższe rozstrzygnięcie WSA w Olsztynie uchylone zostało wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009r., o sygn. akt: II GSK 1046/08. Za usprawiedliwiony NSA uznał w szczególności zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia w sprawie przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż skargę oparto na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jako podstawę prawną wniesienia skargi skarżąca powołała bowiem art. 52 § 3 p.p.s.a, co wyraźnie wskazuje, że wolą strony było zaskarżenie aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie zaś aktu organu jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji brak było też podstaw do stwierdzenia , że w jakimkolwiek zakresie zachodziła tożsamość przedmiotowa między sprawą zakończoną zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem, a powoływaną wyżej sprawą zakończoną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 września 2006r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Naczelny Sad Administracyjny wskazał ponadto, iż strona nie określiła w sposób jasny i konsekwentny skarżonego przez siebie aktu czy czynności. I tak: dokonując przesądowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako naruszenie prawa wskazywała "wypłacenie" w latach 2005, 2006, 2007 oraz 2008 dotacji niezgodnie z uchwałami i przepisami ustawy o systemie oświaty. W petitum skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podała, że składa skargę na "rozstrzygniecie Burmistrza Miasta z "[...]"", tj. na pisemną odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W treści uzasadnienia tej skargi - wywodząc co jest przedmiotem sprawy - kwestionowała prawidłowość "ustalenia" podstawy do naliczenia dotacji (w latach 2005, 2006, 2007 oraz 2008). W skardze kasacyjnej podniosła natomiast, że skarżyła sposób "wykonywania" uchwały (a nie jej legalność). Nie wyjaśniała przy tym, w jakiej formie nastąpiło "ustalenie" podstawy dotacji czy "wykonanie" uchwał w tym przedmiocie, w szczególności nie skonkretyzowała czy doszło do wydania aktu (jednego bądź kilku) czy też dokonano tego np. drogą (jednej lub kilku) czynności materialno-technicznych. Niewątpliwie zaś Sąd z urzędu zobowiązany jest badać istnienie (nieistnienie) okoliczności wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a., tj. przesłanek dopuszczalności zaskarżenia. Dlatego też, zgodnie ze wskazaniami NSA, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, celem wypełnienia tego obowiązku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie winien w pierwszej kolejności wezwać stronę do jednoznacznego wskazania zaskarżonego aktu/czynności - gdyż obowiązek taki spoczywa na stronie na mocy art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dopiero tak sprecyzowana skarga może być poddania ocenie co do jej dopuszczalności, w szczególności przez rozważenie czy zaskarżony akt lub czynność stanowią akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i mieszczą się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Realizując zalecenia Sądu II instancji pismem z dnia 7 września 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wezwał E.P. do uzupełnienia w terminie 7 dni braków skargi, poprzez jednoznaczne wskazanie zaskarżonego aktu/czynności, w celu zbadania okoliczności wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a., tj. przesłanek dopuszczalności zaskarżenia. Odpowiadając na wezwanie strona w piśmie z dnia 15 września 2009r. podniosła, iż zaskarżona została czynność Burmistrza polegająca na niewłaściwym wykonaniu uchwał Rady Miejskiej, a w szczególności § 1 ust 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych, oraz § 1 ust 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz niepublicznych szkół podstawowych i niepublicznych gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych. Jak podała skarżąca, naruszony został również przepis art. 90 ust 2b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 ze zmianami). Naliczenie należnej dotacji z naruszeniem wskazanych przepisów, polegało zaś na błędnym przyjęciu podstawy naliczenia i spowodowało w konsekwencji udzielenie jej w wysokości ok. 63% na jedno dziecko wobec wymaganych ustawą min 75%. Jak podała skarżąca, w dołączonym do odpowiedzi piśmie o nr "[...]" z dnia "[...]" roku, jednoznacznie stwierdzono, że "podstawę liczenia dotacji stanowiły" w 2005 r. dotacja na wydatki bieżące w rozdziale 80104, od 2005 r. przedszkola publiczne funkcjonują jako zakłady budżetowe, w związku z tym wydatki bieżące w budżecie Miasta ponoszone na te przedszkola ustalone są w formie dotacji na wydatki bieżące w rozdziale 80104, taka sytuacja miała miejsce również w latach 2006-2007. W 2008 r. wydatki stanowiące podstawę naliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych pozostają tak samo sklasyfikowane jak w 2007 r. - dotacja na wydatki bieżące ustalona dla przedszkoli publicznych w rozdziale 80104 w § 2510." Odpowiadając na wezwanie Sądu strona podniosła też, że chcąc sprawdzić prawidłowość naliczania dotacji skarżąca zwraca się co roku, w drodze dostępu do informacji publicznej, o określenie dotacji przekazanej dla Przedszkola A w rozbiciu na miesiące wraz z określeniem dotacji jednostkowej. Informacje te, w zestawieniu z danymi wynikającymi z załączników do uchwał budżetowych potwierdzają, że wykonywane czynności materialno - prawne w wyniku których jest naliczana i przekazywania dotacja naruszają uchwały rady miejskiej oraz ustawę o systemie oświaty . Zdaniem skarżącej, Burmistrz niewłaściwie zastosował wskazania i zasady określone w wymienionych przepisach prawa poprzez przyjęcie za podstawę liczenia dotacji dla prowadzonego przez nią przedszkola wydatku bieżącego Urzędu Miasta a nie, przedszkoli miejskich - jak stanowi ustawa. Wydatki te znajdują potwierdzenie w sprawozdaniu jednostkowym o wydatkach Urzędu Miasta. Wydatki bieżące przedszkoli miejskich, które winny stanowić podstawę liczenia dotacji uwidocznione są w załącznikach do uchwał budżetowych na poszczególne lata oraz w sprawozdaniach jednostkowych składanych przez te przedszkola. Dlatego też niezgodne ze stanem faktycznym jest stwierdzenie, że skarżąca żądała aby kwota przekazywanej dotacji została powiększona o kwotę odpowiadającą wydatkom przedszkoli publicznych, funkcjonującym jako zakłady budżetowe, finansowane z ich własnych przychodów. Nadmienić należy, że dotacje przekazywane z Urzędu Miasta (podobnie jak kredyty, odsetki, darowizny, wpłaty rodziców i wszystkie inne) są przychodem przedszkoli i przychody te są przeznaczone na wydatki w przedszkolach. Jak wynikało z odpowiedzi na wezwanie Sądu, całkowite roczne kwoty zaplanowanych dotacji zarówno do przedszkoli miejskich jak i niepublicznych określają uchwały budżetowe rady miejskiej, podobnie jak i plan przychodów i wydatków zakładów budżetowych stanowią zał. do uchwał budżetowych. Nie wynika z nich co stanowi podstawę liczenia dotacji. Nie jest przedmiotem skargi wysokość dotacji lecz sposób jej naliczenia. Wobec tego, iż udzielona przez E.P. odpowiedź nadal nie określała zaskarżonego przez stronę aktu/czynności, kolejnym wezwaniem z dnia 29 września br., WSA w Olsztynie zwrócił się o wyjaśnienie jej treści poprzez jednoznaczne wskazanie, w jakiej formie nastąpiło "ustalenie" podstawy dotacji, czy "wykonanie" uchwał w tym przedmiocie oraz poprzez skonkretyzowanie, czy doszło do wydania aktu (jednego bądź kilku), czy też dokonano tego np. drogą (jednej lub kilku) czynności materialno-technicznych. Sąd zwrócił się również o wskazanie daty wydania przez organ zaskarżonego aktu, bądź dokonania konkretnej zaskarżonej czynności. Powołując fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009r., o sygn. akt: II GSK, WSA wskazał m.in., że kwestii tych skarżąca nadal nie wyjaśniła, ogólnie wywodząc w odpowiedzi na wezwanie Sądu, iż Burmistrz Miasta naliczając dotacje dokonał naliczenia z naruszeniem wskazanych przepisów prawa. Powołała wprawdzie pismo Burmistrza z dnia "[...]", jednak nie sprecyzowała jaki ma ono związek z przedmiotem skargi. Informowała jednocześnie, że "chcąc sprawdzić prawidłowość naliczania dotacji zwraca się co roku, w drodze dostępu do informacji publicznej o określenie dotacji przekazanej dla Przedszkola A. Podnosząc powyższe, podtrzymała zaś swoje oczekiwania, że Burmistrz Miasta ustali podstawę naliczenia dotacji zgodnie z brzmieniem wskazanych uchwał i art. 90 ust.2b ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi z dnia 7 października 2009 r. na kolejne wezwanie Sądu, E. P. wyjaśniła, że ustalenie wysokości dotacji nastąpiło w formie czynności materialno technicznej, nie udokumentowanej w formie pisemnej. Czynności tych dokonywał pracownik Urzędu Miejskiego na polecenie Burmistrza w datach przewidzianych dla przekazania dotacji. Wobec nieudokumentowania tych czynności w formie pisemnej skarżąca nie jest w stanie wskazać dat wykonania tychże czynności. Może jedynie wskazać daty przekazania na jej rzecz dotacji poprzez załączone wyciągi z rachunku bankowego. Jak podała, ustalenie wysokości dotacji poprzez przeprowadzenie stosownych czynności materialno - technicznych jest wykonaniem uchwały Rady Miejskiej w tym przedmiocie. Burmistrz wykonując swoje ustawowe obowiązki przygotowuje projekty uchwał budżetowych rady miejskiej gdzie określa całkowitą kwotę dotacji przeznaczonej w danym roku dla przedszkoli niepublicznych. Wykonuje tą czynność materialno - techniczną, bez uwidocznienia w jakiejkolwiek formie przyjętej podstawy oraz matematycznego sposobu liczenia dotacji. Następnie wykonując uchwałę rady miejskiej wylicza (także nie dokumentując tej czynności materialno - technicznej w formie pisemnej) i przekazuje do 30 każdego miesiąca dotację dla Przedszkola A. Załączone do poprzedniego wyjaśnienia własne kalkulacje wykonane w oparciu o pismo z dnia 31.12.2007 roku wskazują, że przy wyliczaniu dotacji Burmistrz Miasta przyjmuje niezgodną z prawem podstawę do jej liczenia. Efektem tych czynności materialno - technicznych są przekazane, co miesiąc kwoty dotacji. Burmistrz Miasta wyliczając dotację, poprzez błędne zastosowanie podstawy do jej liczenia, przekazuje co miesiąc od stycznia 2005 roku do grudnia 2008 roku dotacje w wysokości 63% w roku 2005, 62% w roku 2006, 64% w roku 2007 oraz 63 % w roku 2008 a nie jak wynika z przedmiotowej uchwały w wysokości 75 % wydatków bieżących ustalonych w budżecie gminy ponoszonych w przeliczeniu na jednego ucznia w przedszkolach publicznych. W konkluzji strona skarżąca podniosła, że Burmistrz Miasta wykonując czynności materialno-techniczne polegającą na wyliczeniu dotacji dla Przedszkola A nie wydaje żadnego aktu. Wykonuje je w datach comiesięcznego przekazywania dotacji dla Przedszkola A (zestawienie z lat 2005 - 2008 w załączeniu) natomiast o sposobie wykonania uchwał w tym przedmiocie i przyjętej ( ustalonej) podstawie do liczenia dotacji poinformował pismem z dnia "[...]". Odpowiadając na wezwanie Sądu do zajęcia stanowiska w kwestiach opisanych przez E.P. w piśmie z dnia z dnia 7 października br., jak i wcześniejszym piśmie z dnia 15 września br. Burmistrz Miasta podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Organ podniósł, że skarżąca jednoznacznie wskazała, iż przedmiotem skargi są czynności materialno techniczne polegające na fizycznym przekazywaniu na jej rachunek kolejnych transz należnej dotacji, której wysokość została zdaniem strony zaniżona. Przy tak sprecyzowanym przedmiocie skargi nadal aktualny jest więc wniosek o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "p.p.s.a.") jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Sąd odrzuca zaś skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (art. 58 § 1 ust. 3 p.p.s.a.). W myśl art. art. 57 § 1 p.p.s.a. - skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Wymagania formalne skargi określone w powołanym wyżej przepisie muszą być spełnione w stopniu umożliwiającym nadanie skardze dalszego biegu. Skarżący nie musi w szczególności dokładnie precyzować treści swego żądania. Ustawa wkłada jednak na skarżącego obowiązek wskazania zaskarżonego aktu działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 §2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Podkreślić należy, iż w złożonej skardze i pomimo wezwania do uzupełnienia E.P. nie sprecyzowała w dostateczny sposób, jaki akt lub czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżyła. Zaskarżone przez E. P. czynności Burmistrza Miasta polegające na wyliczeniu dotacji dla prowadzonego przedszkola nie należą zaś do żadnej z tych form działania administracji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( D. U . nr 256 z 2004 r., poz. 2575; dalej jako u.s.o.) nie przewidują załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Skarżącej niewątpliwie przysługuje określone w art. 90 u.s.o. prawo do otrzymania podmiotowej dotacji z tytułu prowadzenia niepublicznego przedszkola. Zasady udzielania tej dotacji określają przepisy art. 90 ust.1 i 2b u.s.o. oraz ustalone na podstawie art. 90 ust.4 u.s.o. uchwałą rady gminy tryb udzielania i rozliczania dotacji. Złożenie przez prowadzącego przedszkole niepubliczne wymaganego wniosku oraz wskazania wymaganych danych co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola skutkuje dla wójta, jako organu wykonawczego gminy, obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej. Ta czynność techniczna o charakterze księgowo-rachunkowym nie kwalifikuje się w ocenie sądu jako czynność przewidziana w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji nie ma zastosowania możliwość zaskarżenia tej czynności organu na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, Sąd nie ma możliwości zbadania skargi w świetle przepisu art. 1 p.p.s.a. zawierającego definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Sądowoadministracyjna kontrola przestrzegania prawa ma ograniczony charakter - są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Charakter ten wynika przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych, a także postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga wniesiona przez pełnomocnika skarżącej dotyczy w istocie przekazania przez Burmistrza zaniżonej, zdaniem strony, dotacji za lata 2005-2008 w związku z jej ostatecznym rozliczeniem dla niepublicznego przedszkola. W myśl art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, m.in. niepubliczne przedszkola dostają dotacje z budżetu gminy. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, organ stanowiący samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Organ stanowiący samorządu terytorialnego, t.j. w przedmiotowej sprawie rada miejska, wypełniła obowiązek wynikający z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wydając poszczególne uchwały. Ani w przepisach tej ustawy ani w innych aktach prawnych nie ustanowiono natomiast dla wójta gminy (burmistrza) obowiązku wydania aktu (zarządzenia), którym określałby prawa i obowiązki w zakresie dotacji przewidzianych w ustawie o systemie oświaty. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowienie aktów prawa miejscowego przez gminę może nastąpić wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej. Upoważnienia takiego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni (vide: wyrok NSA z dnia 3 października 2006r., sygn. akt I OSK 1035/2006, lex nr 281271). W ustawie o systemie oświaty nie przewidziano upoważnienia do wydania przez wójta aktu prawnego w przedmiocie ostatecznego rozliczenia dotacji przekazanej dla niepublicznego przedszkola. Zauważyć przy tym należy, iż w złożonej skardze strona domaga się w istocie wypłacenia dotacji w określonej przez siebie wysokości, wyliczonej według przyjętych przez siebie zasad, wraz z odsetkami za zwłokę. Skarga jest zatem żądaniem zapłaty, a spór dotyczy wysokości należnych za poszczególne lata dopłat. Kwestionuje przy tym określone przez burmistrza stawki przeliczeniowe za każde dziecko. Zagadnienie wysokości dotacji nie podlega jednak rozstrzygnięciu w ramach skargi skierowanej do sądu administracyjnego. Ze skargi wynika, że stronie chodzi o skonkretyzowane kwoty dotacji z odsetkami za zwłokę. W istocie rzeczy zgłasza więc roszczenia o zapłatę, których należałoby dochodzić przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu przed sądem administracyjnym. O dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje bowiem podstawa prawna wskazana przez powoda, natomiast stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, że uprawnienie strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie tego uprawnienia, jeżeli organ nie wykona świadczenia. W związku z tym przedmiotowa skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 stycznia 2008r. o sygn. akt: I SA/Kr 903/07, "w chwili obecnej nie może już ulegać żadnej wątpliwości, że dochodzenie roszczeń o należną lecz nie wypłaconą dotację odbywa się na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym. Z art. 90 ustawy o systemie oświaty wynika bowiem norma, kreująca pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, właściwymi do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne, uprawnionymi do żądania ich otrzymania, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. Skoro zaś w przepisach ustawy nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego, uprawniony może poszukiwać ochrony prawnej tylko przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06, publ. LEX nr 277299)." Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w oparciu o przedstawione żądanie skargi Sąd nie ma możliwości nadania jej dalszego biegu. Z tych względów, wniesioną przez E. P. skargę Sąd odrzucił na podstawie art. 58 §1 pkt 1 i 6 p.p.s.a..