II OSK 1589/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/10 w sprawie ze skargi Starosty J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę przy wydawaniu decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Starosty J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę przy wydawaniu decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie Sąd zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Starosty J. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Wojewoda Podkarpacki na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył Staroście J. karę w wysokości 2.000 zł za 4 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], udzielającej L. C. pozwolenia na budowę budynku garażowego trzystanowiskowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. 13 W. położonej w J. przy ul. [...]. Organ stwierdził, że skutki przekroczenia terminu określa przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W niniejszej zaś sprawie wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął w dniu [...] listopada 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nałożył obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości do dnia [...] stycznia 2009 r. Inwestor uzupełnił dokumenty w dniu [...] stycznia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne, które następie podjął postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę. Organ określił rzeczywisty czas wydania decyzji, liczony od dnia następnego od wpływu wniosku do daty wydania decyzji, jako 142 dni. Od tego okresu odliczył następujące terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu: okres wynikający z postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wzywającego do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym (od [...] stycznia 2009 r. do [...] stycznia 2009 r., tj. 7 dni) oraz okres zawieszenia postępowania administracyjnego (od [...] stycznia 2009 r. do [...] marca 2009 r., tj. 66 dni). Jednocześnie organ stwierdził, że nie podlegają odliczeniu od 65 dniowego terminu okresy przewidziane dla dokonania zwykłych czynności procesowych, wykonywanych przez organ w ramach obowiązków związanych z prowadzeniem postępowania, w tym - nie podlega odliczeniu 7-dniowy okres do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty J., decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego uchylił powyższe postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 1.500 zł. Organ uznał, że od okresu trwania całego postępowania należało odjąć czas od dnia [...] stycznia 2009 r. (tj. od wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego) do dnia [...] marca 2009 r. (tj. do podjęcia zawieszonego postępowania), a nie jak przyjął Wojewoda - od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. i od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] marca 2009 r. Organ podał, iż Wojewoda wydając postanowienie o nałożeniu kary prawidłowo ustalił okoliczności podlegające odliczeniu od biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, jednak nieprawidłowo obliczył czas trwania tych okoliczności. W ocenie organu odwoławczego, zwłoka organu w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę jest mniejsza, gdyż w sprawie doszło do 3-dniowego przekroczenia terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze na powyższe postanowienie Starosta J. zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji -nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także nieprawidłowe określenie podstawy prawnej postanowienia, dotyczącej wprost decyzji i odwołań. Zdaniem skarżącego zgodnie z zapisami art. 38 ust. 8 Prawa budowlanego od wyliczonego terminu 142 dni należy odjąć: 1. okres od [...].01.2009 r. do [...].01.2009 r. - 7 dni (opóźnienie spowodowane z winy strony i przyczyn niezależnych od organu), 2. okres od [...].01.2009 r. do [...].03.2009 r. - 78 dni (okres zawieszenia postępowania oraz okres przewidziany w przepisach prawa na dokonanie określonych czynności - 7 dni dla stron), 3. okres od [...].03.2009 r. do [...].04.2009 r. - 14 dni (opóźnienie z winy strony i z przyczyn niezależnych od organu oraz okres przewidziany w przepisach prawa na dokonanie określonych czynności - wymóg art. 10 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez Starostę J. jest zasadna. Zarówno bowiem zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2009 r. zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Organ nie wliczył bowiem do terminu 65 dni wynikającego z przepisu prawa terminu do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Sąd wskazał, że nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 - dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak podkreślił Sąd, przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 k.p.a. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu I instancji za taką czynność będzie można natomiast uznać wydanie przez organ architektoniczno - budowlany postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego uprzednio postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wydanie postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego uprzednio postępowania jest co prawda czynnością, która nie wstrzymuje biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże w ocenie Sądu nie można przyjąć - tak jak to uczyniły organy obu instancji - że procesowy termin 7 dni do wniesienia zażalenia na to postanowienie, nie jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Jak zauważył Sąd, zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie przysługuje zażalenie. Skutek prawny w postaci podjęcia postępowania administracyjnego ustawodawca wiąże więc z ostatecznym charakterem postanowienia wydanego w tym przedmiocie. W związku z tym, wydanie decyzji w okresie, w którym możliwe jest wniesienie przez stronę zażalenia oznaczałoby przedwczesne, a w konsekwencji niedopuszczalne prowadzenie postępowania i wydawanie rozstrzygnięć merytorycznych w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto zauważyć należy, iż prawo strony do wniesienia w terminie 7 dni zażalenia w toku postępowania administracyjnego na postanowienie o pojęciu postępowania wynika wprost z przepisu prawa tj. art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. i zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 9 k.p.a. i 10 k.p.a. chronione winno być ono przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, gdyż jednostka w postępowaniu ma prawo do obrony nie tylko wobec decyzji administracyjnej, ale również gdy podjęte w postępowaniu postanowienie organu narusza jej interesy. Wobec powyższego Sąd uznał za zasadną argumentację Starosty J., że prawo stron postępowania do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania wiąże organ wydający to postanowienie. Termin 7 dni do wniesienia zażalenia jest terminem wynikającym wprost z przepisów prawa i stosownie do treści art. 35 ust 8 ustawy Prawo budowlane nie może być wliczany do ustawowego terminu załatwienia sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę tj. 65 dni. Z powyższych względów Sąd uznał, że organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie naruszyły wskazane wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił wydane w sprawie postanowienia. W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w całości podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że do okresów, o których mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane wlicza się 7-dniowy termin przewidziany dla strony postępowania administracyjnego na wniesienie zażalenia na postanowienie organu w przedmiocie podjęcia zawieszonego przez ten organ postępowania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie jest usprawiedliwiony. Wobec treści art. 35 ust. 8 tej ustawy nie podlegają wliczeniu do terminu 65 dni, wskazanego w art. 35 ust. 6, terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył powołanego wyżej przepisu rozpoznając niniejszą sprawę. Stwierdzić bowiem należy, że właściwie Sąd zakwalifikował 7-dniowy termin przewidziany dla strony postępowania administracyjnego na wniesienie zażalenia na postanowienie organu w przedmiocie podjęcia zawieszonego przez ten organ postępowania jako termin, który podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu przewidzianego do załatwienia sprawy pozwolenia na budowę. Stwierdzić bowiem należy, że okres w jakim strona może, stosownie do art. 101 § 3 k.p.a., wnieść zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie pozwala organowi na załatwienie sprawy przed upływem terminu do wniesienia zażalenia. Dlatego też okres ten jako przewidziany prawem powinien być odliczony od 65 dni, gdyż jego bieg jest niezależny od organu, jednocześnie zaś może spowodować opóźnienie w załatwieniu sprawy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.